Waarborgen in het milieurecht

Actuele ontwikkelingen in besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming

Verslag van de VMR-studiemiddag op 1 maart 2005

F.A. de Lange*

Verschillende ontwikkelingen inzake de algemene regelingen voor besluitvormings- en beroepsprocedures betreffen ook - of juist - de procedures in het milieurecht. De afschaffing van de actio popularis, de beroepsbevoegdheid van een ieder die gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om bedenkingen in te brengen in een voorbereidingsprocedure – is daarvan één van de duidelijkste voorbeelden. Van belang is het voorts om zorgvuldig te kijken naar de ontwikkelingen die volgen uit het Verdrag van Aarhus, en de gevolgen daarvan voor de regeling van de waarborgen in het milieurecht. De VMR besteedde hier tijdens een studiemiddag aandacht aan. Mr. B.K. Olivier (UvA) en mr. W.J. Mesters (ministerie van VROM) verzorgden de inleidingen, twee referenten, mw. mr. drs. G.C. Sicking (N.V. Belgian Shell) en mr. A.F.F. Goedhart (Stichting Natuur en Milieu) gaven daar een reactie op. De vergadering werd besloten met een plenaire discussie over het thema. Hier volgt een verslag van deze vergadering.

Nationale ontwikkelingen
De heer Olivier bespreekt twee actuele ontwikkelingen: de Wet Elektronisch bestuurlijk verkeer en de Herziening uniforme openbare voorbereidingsprocedure.

De Wet Elektronisch bestuurlijk verkeer, van 29 april 2004, is een uiterst summiere wet. Dit omdat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State besloot tot een dynamische interpretatie van het begrip ‘schriftelijk’: alles dat drager kan zijn van schrifttekens. Als gevolg van deze jurisprudentielijn beperkt de wet zich in de eerste plaats tot het verkeer tussen burgers en bestuursorganen (en bestuursorganen onderling). In de tweede plaats is het gebruik van de elektronische snelweg niét verplicht. Artikel 2:14a Awb stelt als voorwaarde dat burgers zelf voldoende kenbaar moeten maken dat zij elektronisch willen communiceren. Het enkele feit dat het emailadres bekend is bij het bestuursorgaan is onvoldoende. Besluiten van algemene strekking kunnen niet uitsluitend elektronisch bekend worden gemaakt (artikel 2:17 en 3:42 Awb). Bovendien biedt artikel 2:15 Awb keuzevrijheid aan het bestuursorgaan. Kiest het voor communicatie via de elektronische weg, dan mag het daaraan eisen stellen. Als het bestuursorgaan deze weg heeft uitgesloten, dan mag het een elektronisch verzonden bericht op de in artikel 2:15 genoemde gronden weigeren. Artikel 8:4 Awb sluit een dergelijke weigering voor bezwaar of beroep uit. Niettemin kan een emailbericht een aanvraag of een bezwaarschrift bevatten. Dan kan het enkel buiten behandeling worden gelaten indien herstelmogelijkheden zijn geboden (artikel 4:6, resp. 6:6 Awb). Tot slot geldt dat beslistermijnen soms fataal zijn en lopen vanaf binnenkomst van de aanvraag. Als het bericht verkeerd of ten onrechte elektronisch is ingediend, kan het zijn dat van rechtswege vergunningen ontstaan.

Het Wetsvoorstel voor de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure (de toekomstige afdeling 3.4 Awb) houdt het midden tussen de twee oude procedures (afdelingen 3.4 en 3.5 Awb). Inspraak wordt niet langer aan een ieder geboden, maar enkel aan belanghebbenden, tenzij bij bijzondere wet anders is aangegeven. Tegen de ex afdeling 3.4 genomen besluiten staat geen bezwaar open, maar direct beroep en wel alleen nog voor belanghebbenden, mits zij hebben ingesproken (wijziging 6:13 Awb). Later instappen is voor belanghebbenden niet meer mogelijk. Het omgevingsrecht verliest daarmee de getrapte actio popularis. In de Tweede kamer rees de vraag of de Medemblik-lijn voor het hele bestuursrecht zou gaan gelden, nu belanghebbenden gebruik moeten maken van de mogelijkheid in te spreken om een beroepsrecht te garanderen, of dat deze jurisprudentielijn zou moeten worden verfijnd. De regering stelde dat niet meer kan worden geklaagd over onderdelen van een besluit welke niet zelfstandig tijdens de afdeling 3.4 procedure ter discussie zijn gesteld. Wel kunnen nieuwe feiten worden gegeven of nieuwe gronden worden aangevoerd tegen onderdelen van het besluit waartegen de appellant al zienswijzen heeft ingebracht. De lijn in de jurisprudentie is op dit moment echter dat de beroepsgronden te herleiden moeten zijn tot hetgeen eerder is ingebracht. Het advies voor de toekomst is dan ook: zoveel mogelijk inbrengen in de inspraakprocedure.

Europese ontwikkelingen
De heer Mesters gaat in op de Europese ontwikkelingen met betrekking tot de implementatie van het Verdrag van Aarhus en de gevolgen voor de besluitvorming en rechtsbescherming in het milieurecht. Het Verdrag van Aarhus (1998) kent drie pijlers: toegang tot milieu-informatie, inspraak bij milieubesluiten en toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden. Zowel de EU als de afzonderlijke lidstaten hebben het verdrag ondertekend, waardoor op beide niveau’s wetgeving Aarhus-conform gemaakt moet worden. Mesters bespreekt: de ratificatie van het Verdrag van Aarhus in Nederland, de Europese richtlijnen met betrekking tot de eerste en tweede pijler van het Verdrag van Aarhus, het nieuwe regime betreffende toegang tot milieu-informatie en het zogeheten Aarhus-pakket van de EU.

Ten behoeve van de ratificatie in Nederland zijn twee wetten aangenomen (op 14 februari jl. in werking getreden). Het betreft de Goedkeuringswet en de Uitvoeringswet Verdrag van Aarhus (Stb. 2004, 518 resp. 519). Strikte implementatie was de opzet; geen verdergaande wetswijzigingen dan internationaal vereist. Uiteindelijk is niet gewacht op de Europese richtlijnen, omdat Nederland daardoor haar onderhandelingspositie bij de nadere uitwerking van het dan al inwerking getreden Verdrag van Aarhus zelf dreigde te verliezen. Niettemin sluit de Nederlandse ratificatie ook aan bij EG-richtlijnen inzake de eerste twee pijlers (Rl. 2003/4/EG en Rl. 2003/35/EG). De uitvoeringswet wijzigt het nationale regime met betrekking tot toegang tot milieu-informatie door opname van een relativering van de uitzonderingsgrond inzake bedrijfs- en fabricagegegevens (waarbij het publieke belang van openbaarheid op voorhand zwaar dient te wegen) en door opname van absolute openbaarheid van emissiegegevens (op bedrijfsniveau). Met betrekking tot de tweede pijler wordt voorzien in invoering van inspraak bij een beperkt aantal plannen en programma’s. Ten behoeve van de derde pijler is wijziging van het Nederlandse recht niet noodzakelijk geacht (de nu nog geldende getrapte actio popularis voldoet).

De Richtlijn inzake toegang tot milieu-informatie breidt de definitie en de kwaliteit van milieu-informatie uit ten opzichte van het Verdrag van Aarhus. Ook stelt ze strengere eisen aan de openbaarheid van emissiegegevens. De Richtlijn inzake publieke inspraak ziet op procedurele eisen aan de inspraak bij de totstandkoming van een aantal plannen en programma’s met een communautaire oorsprong, en bevat wijzigingen van de IPPC- en MER-richtlijn.

Voor de verzoeker om milieu-informatie geldt dat deze geacht wordt belanghebbende te zijn. Bovendien moet de milieu-informatie in beginsel in de verzochte vorm worden verstrekt (en wel feitelijk binnen vier weken), tenzij de informatie al in een andere vorm publiekelijk beschikbaar is of dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Materieel geldt, naast wat hiervoor al is genoemd, dat een actieve verspreiding van milieu-informatie meer de nadruk krijgt (waarbij expliciet een rol is weggelegd voor ICT). Tot slot gelden expliciete kwaliteitseisen: de informatie dient actueel, nauwkeurig, vergelijkbaar en kenbaar (ten aanzien van de meetmethodes) te zijn.

De Europese Unie heeft een zogeheten Aarhus-pakket opgesteld, bestaande uit: een ontwerpverordening betreffende toepassing van Aarhus op de EG-instellingen en een ontwerprichtlijn toegang tot de rechter (derde pijler). De richtlijn ligt gevoelig om redenen van subsidiariteit en proportionaliteit en het is nog maar de vraag of hij er zal komen. De ontwerpverordening bevat een aantal voor het EG-recht nieuwe definities: administratieve handeling, communautaire instellingen (ook agentschappen) en EG-milieurecht. Voorts bevat deze specifieke uitzonderingsgronden in relatie tot Verordening 1049/2001 (de Euro- Wob, voor de klassieke instellingen). Met betrekking tot de tweede pijler zijn inspraakmogelijkheden voor bepaalde communautaire milieuplannen en -programma’s opgenomen. Ten behoeve van de derde pijler is voorzien in een interne herzieningsmogelijkheid, gevolgd door de mogelijkheid van beroep voor NGOs bij het Europese Hof van Justitie (de herzieningsbeslissing valt onder artikel 230(4) EG-Verdrag). De ontwerpverordening bevat criteria waaraan de NGOs moeten voldoen: onafhankelijke rechtspersonen zonder winstoogmerk, statutaire doelstelling tot milieubescherming in de context van het milieurecht (als bedoeld in de verordening, waarmee het communautaire karakter naar voren komt) en langer dan twee jaar bestaan. Het Europese parlement heeft in eerste lezing aangegeven een verdere verruiming van de openbaarheid te wensen en naast NGOs ook herziening en beroep voor natuurlijke en rechtspersonen op te nemen. Bovendien vindt het dat voor NGOs minder criteria moeten gelden.

Referent 1
Mevrouw Sicking bespreekt punten die voor het bedrijfsleven van belang zijn. In de eerste plaats verwacht ze dat de afschaffing van de actio popularis voor het aantal procedures weinig verschil zal maken. Hooguit verwacht ze een toename in jurisprudentie over ontvankelijkheid en het belanghebbende begrip. Verder is het voor de praktijk van belang zo vroeg mogelijk de argumenten tegen een besluit te kennen. Het bestaande systeem in het milieurecht zou gehandhaafd moeten worden. Tot slot wordt de relatieve weigeringsgrond inzake bedrijfs- en fabricagegegevens als verslechtering van de rechtszekerheid van bedrijven ervaren. Nu worden deze gegevens in tweevoud aangeleverd. Een document dat alle gegevens bevat en een document dat niet alle gegeven bevat en dus zonder risico ‘openbaar’ gemaakt kan worden.

Referent 2
De heer Goedhart geeft het standpunt van milieuorganisaties. Hij meent dat Nederland met de nieuwe afdeling 3.4 Awb naar het buitenland een verkeerd signaal afgeeft. In de jaren negentig heeft Nederland zich internationaal sterk gemaakt voor een zo ruim mogelijke toegang (getrapte actio popularis), nu wordt juist een stap terug gezet. Hij merkt op, onder verwijzing naar het artikel van De Lange (TvO december jl.) dat deze handelwijze mogelijk in strijd is met artikel 3, lid 6 Aarhus. Hoewel getwist kan worden over de hardheid van die regel, geeft dit mogelijk aanleiding om het voor te leggen aan de commissie toezicht op de naleving onder het Verdrag van Aarhus. Met Sicking is Goedhart het eens dat de beperking tot belanghebbenden voor milieuorganisaties weinig verschil zal uitmaken. Wel kan artikel 1:2 Awb belemmerend werken voor particulieren die zich beroepen op bepalingen uit het EU-recht, zoals artikel 6 van de Habitatrichtlijn, omdat het moeilijk aantoonbaar is dat er sprake is van een van andere particulieren onderscheidend belang (zie Widdershoven in M&R, nr. 9, 2004). Voor kleine milieuorganisaties wordt op de site www.milieuhulp.nl gewezen op veranderingen van de wetgeving.Verder noemt Goedhart twee nog verdergaande voorstellen tot inperking van het beroepsrecht: de invoering van het relativiteitsvereiste en de afschaffing van het collectief actierecht 1:2, derde lid.

Plenaire discussie
Naar aanleiding van vragen van Arentz, Waardendorf en Schiffer, geeft Olivier een nadere toelichting op de elektronische communicatie. Art. 2:16 schrijft niet voor wanneer de eenvoudige elektronische handtekening volstaat of wanneer gekozen moet worden voor de geavanceerde elektronische handtekening. Het is raadzaam aan te sluiten bij de regeling in het Burgerlijk Wetboek. Een elektronisch ingediend bezwaarschrift blijft een bezwaarschrift, ook als die weg niet open is gesteld, dus is een ontvangstbevestiging vereist. Geen reactie leidt tot het verstrijken van de beslistermijn, waartegen beroep openstaat. Het vermelden van het persoonlijke emailadres van de behandelend ambtenaar is geen kennisgeving van het openstaan van de elektronische weg, maar kan die schijn wel wekken. In dat geval moet het ‘als binnengekomen’ worden behandeld. In de praktijk zal vooral het willekeurig kiezen van een emailadres binnen het bestuursorgaan tot problemen leiden. Niettemin geldt voor die gevallen de doorzendplicht.

Naar aanleiding van vragen van Groen en Van der Jagt, geeft Mesters een nadere toelichting op de relativering van de uitzonderingsgrond en het absoluut openbaar maken van emissiegegeven. Het verschil met de oude Wob is dat de gegevens niet langer ongemotiveerd mogen zijn. Dit is iets anders dan alle onderliggende gegevens verstrekken. Het bestuur dient de juistheid van die gegeven te controleren en het publiek ervan te overtuigen dat ze er ook echt zicht op heeft. Specifiek voor CO2-emissies geldt de Wet verhandelbare emissierechten inzake CO2-emissies. Deze wet kent een verificatiesysteem van gegevens, door middel van interne procedures en controle, en dus los van de overheid en de vergunninghouder. Omdat dit systeem in de wet is opgenomen is voldoende waarborg gegeven, en is de onderbouwing zelf dus niet openbaar. Voor andere emissies bestaat een dergelijk systeem niet; vergelijkbaarheid van de gegevens tussen bedrijven kan dan niet worden gegarandeerd. Wil het bestuursorgaan toch ‘vergelijkbaarheid’ bieden, dan zal het dat zelf goed moeten onderbouwen.Uitgegaan wordt van de definitie van het begrip emissie zoals die in de IPPC-richtlijn is opgenomen (deze is ook te vinden in de Implementation Guide bij het Verdrag van Aarhus). Informatie die vertaald kan worden naar emissies (zoals energiebesparingen) zien veelal op technieken en dus niet op directe emissies, in welk geval de relatieve weigeringsgrond geldt.

Naar aanleiding van vragen van Peeters, De Lange en Jansen wordt ingegaan op specifieke consequenties van de nieuwe afdeling 3.4 in relatie tot het Verdrag van Aarhus. Artikel 3:13 betekent een verschraling ten opzichte van de regeling van hoofdstuk 13 van de Wm, nu alleen nog aan direct belanghebbenden een kennisgeving van een aanvraag zal worden gezonden. Omwonenden zullen alleen nog via huis aan huis krantjes op de hoogte kunnen blijven van ontwikkelingen in hun nabijheid. Het belanghebbende begrip zal weer onder druk komen te staan. De Raad van State heeft hier ook al over aangegeven dat met de schrapping van de actio popularis wel eens een verschuiving in de jurisprudentie omtrent artikel 1:2, derde lid, zou kunnen plaatsvinden zonder op voorhand een richting aan te geven. Onduidelijk is of het Verdrag zij die geparticipeerd hebben aanmerkt als belanghebbenden voor toegang tot de rechter. In Nederland geldt onder de huidige jurisprudentie dat dit niet het geval is, ook niet als vervolgens een bezwaarschrift is ingediend. De Implementation Guide suggereert dat dit wel het geval zou kunnen zijn. Als dat klopt wordt alsnog een getrapte actio popularis geïntroduceerd door het Verdrag.

Tot slot benadrukken Goedhart, Uylenburg, Olivier en Arentz de rol van de Raad van State bij het invullen van het belanghebbendenbegrip en het beantwoorden van ontvankelijkheidsvragen. De reikwijdte van de rechtsbescherming zal na de voorgestelde wijzigingen te meer daarvan afhankelijk zijn.

Noot:
* Mw. mr. F.A. de Lange, is werkzaam als jurist bij de directie wetgeving van de Raad van State en schrijft daarnaast een proefschrift over effectieve toegang tot de rechter voor milieuorganisaties in milieuaangelegenheden (Universiteit van Tilburg).