Milieu en de herziening van de WRO

Verslag ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 6 maart 2002

1. De komende Wet ruimtelijke ordening en het milieu

In augustus 2001 is het voorontwerp voor een nieuwe Wet ruimtelijke ordening gepubliceerd. Op 6 maart 2002 hield de VMR een studiemiddag over dit voorontwerp en de implicaties voor het milieurecht. De drukbezochte middag ving aan met een inleiding van mr. A.A.L.J. Janssen, werkzaam bij het DG Ruimtelijke Ordening van het ministerie van VROM (tevens lid van het projectteam van dat ministerie, dat tot taak heeft de nieuwe Wet ruimtelijke ordening voor te bereiden). Janssen licht de doelstellingen van de nieuwe Wro toe: het bevorderen van de duurzaamheid van de leefomgeving en het beter laten aansluiten van regelgeving voor de ruimtelijke ordening op aanverwante beleidsterreinen. Hiertoe biedt het voorstel een vereenvoudigd planstelsel met twee planvormen: de structuurvisie en het bestemmingsplan. Op deze wijze wordt een heldere scheiding tussen documenten met een beleidsvormende functie en juridisch bindende besluiten aangebracht. Een scheiding die volgens Janssen ook door de VNG en de Unie van Waterschappen wordt onderschreven. Het bestemmingsplan wordt verbreed en versterkt. In bestemmingsplannen kunnen straks kwalitatieve milieunormen worden opgenomen aan de hand waarvan de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten of gebruik kan worden getoetst. Het voorontwerp zet daarmee volgens Janssen de lijn uit de jurisprudentie door en verlaat de klassieke lijn dat er een sterke scheiding bestaat tussen het stelsel van milieubeheer en ruimtelijke ordening. Daarbij valt in eerste instantie te denken aan milieuaspecten met een lokale dimensie (geluid, trillingen, stof, stank). Voor niet beperkt ruimtelijk lokaliseerbare oorzaken met gevolgen op grotere schaal, is het volgens Janssen niet mogelijk om direct werkende milieunormen op te nemen. Daarvoor dient de milieuwetgeving te worden aangewend. Nieuw is ook dat gebruiksregels in een bestemmingsplan een sterker verordenend karakter krijgen. Janssen acht het zelfs niet uitgesloten dat, met het oog op behoud of bescherming van bijzondere milieu- of natuurkwaliteit, regels omtrent instandhouding of onderhoud en beheer opgenomen kunnen worden. Beide nieuwe ontwikkelingen (milieunormen en gebruiksregels) samen met de oude zoneringsmogelijkheden, openen volgens Janssen nieuwe wegen voor de bescherming van het lokale leefmilieu. Als voorbeeld kunnen genoemd worden criteria omtrent bezoekersaantallen, goederenvervoer of parkeerdruk in een bestemmingsplan of kwalitatieve milieunormen die uitgaan van het ‘stolpconcept’, vergelijkbaar met de stolpvergunning voor bedrijventerreinen.

De nu bestaande coördinatieproblemen bij bouw- en milieuvergunningen worden volgens Janssen in de nieuwe Wro voor een deel weggenomen door de mogelijkheid van toetsing aan kwalitatieve milieunormen in het bestemmingsplan. Voor het overige zal een aanpassing van de Wm nodig zijn of overwogen kunnen worden om bij een wijziging van een bestemmingsplan, procedures van andere vergunningen synchroon in gang te zetten, wat tot tijdwinst en een gecoördineerde besluitvorming kan leiden.
Verder kent het voorontwerp een nieuwe regeling voor provincies en Rijk om door middel van instructies normen of randvoorwaarden te stellen aan de planologische besluiten van lagere overheden. Dit maakt het mogelijk om kwaliteitseisen die zowel een ruimtelijke als milieucomponent hebben, te bundelen in een amvb gebaseerd op zowel Wm als Wro, wat met name op het gebied van externe veiligheid winst oplevert.
Volgens Janssen kan de Wro zich, onverminderd het belang van het instrumentarium van de Wm, ontwikkelen tot een belangrijk wettelijk kader om activiteiten met lokale milieueffecten te reguleren en vormen van lokale milieubelasting te bestrijden. De bewegingen op het terrein van de ruimtelijke ordening zullen niet stoppen na de inwerkingtreding van de nieuwe Wro. Dit zal eerder een start zijn voor een verdere ontwikkeling van het omgevingsbeleid, waarmee zowel de kwaliteit van het milieu als van de ruimte zullen zijn gediend.

2. Perspectief voor natuur- en landschap
A.F.F. Goedhart, juridisch beleidsmedewerking bij Stichting Natuur en Milieu, vraagt zich in zijn inleiding af of het voorontwerp zicht biedt op een betere of in elk geval gelijkwaardige juridische bescherming van natuur en landschap. Volgens Goedhart is die vraag vooralsnog moeilijk te beantwoorden. Hij concludeert dat het voorontwerp de instrumenten biedt om het nationaal en provinciaal natuur- en landschapsbeleid krachtiger te kunnen sturen, maar dat net als onder de huidige WRO, het vooral aankomt op de gebruikmaking van wettelijke bevoegdheden. Het vervallen van de provinciale goedkeuringsbevoegdheid in bestemmingsplanprocedures biedt gemeenten volgens Goedhart meer ruimte om voorbij te gaan aan natuur- en landschapsbeleid. Om het nieuwe stelsel te laten slagen dienen Rijk en provincie in voldoende mate gebruik te maken van hun instructiebevoegdheid om amvb’s vast te stellen. Structuurvisies dienen verplicht te worden gesteld om instructieregels en interventiemogelijkheden van hogere overheden een beleidsmatige basis te geven. Daaruit moet blijken hoe en wanneer de bevoegdheid tot normstelling en interveniëring wordt aangewend. Verder valt het Goedhart op, dat in structuurvisies en instructieregels belangrijke inhoudelijke ruimtelijke keuzes worden gemaakt die op geen enkele wijze aan en formele inspraakprocedure zijn onderworpen. Hij bepleit dat in ieder geval de openbare voorbereidingsprocedure van de Awb van toepassing wordt verklaard op de totstandkoming van structuurvisies. Er moet dus volgens Goedhart nog veel worden verduidelijkt. Hij hoopt dat bescherming van natuur- en landschap er op vooruit zullen gaan en dat het niet blijft bij en perspectief op betere bescherming.

3. Reacties vanuit de gemeentelijke praktijk
Vanuit de gemeentelijke praktijk laat A.J.J. Zents, hoofd Afdeling Ruimtelijk Juridische zaken gemeente Apeldoorn, een aantal kritische noten horen. Dit betreft o.a. de vrijheid die gemeenten krijgen om ruimtelijke kwaliteit in te vullen. Om het milieu een belangrijke plaats te geven in het bestemmingsplan is het van belang dat gemeenten daarin straks niet worden beperkt. Zents betreurt het afschaffen van de artikel 19-procedure. De praktijk, waarin het belangrijk is in te spelen op vragen uit de maatschappij, zal zich hier gaan wreken.
Verder is Zents bang, dat van de instructiemogelijkheid van Rijk en provincie een sterk centralistische tendens uit zal gaan. Temeer daar er bij het opstellen van instructies geen beïnvloedingsmogelijkheid en rechtsbescherming is. Laat de praktijk eerst zijn werk doen, dan kan er altijd nog worden ingegrepen. Tot slot zal de 10-jaarlijkse herzieningsplicht, op straffe van bevriezing van het bestemmingsplan, problematisch zijn voor gemeenten. Om dit te voorkomen zou de gemeenteraad een actualiteitsverklaring af moeten kunnen geven.

4. De nieuwe Wro in waterstaatkundig perspectief
De volgende referent is mr. Drs. P. Jong, werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Jong benadrukt dat niet slechts het ministerie van VROM zich met ruimtelijke ordening bezighoudt, maar dat ook Verkeer en Waterstaat op dat terrein een belangrijke rol vervult, hetgeen door het wetsvoorstel wordt gerespecteerd. Bij het vaststellen van structuurvisies zullen de ministeries moeten samenwerken. Volgens Jong is het wel de vraag of de ruimtelijke ordening onder de nieuwe wet op alle punten beter en sneller zal verlopen. Hij betwijfelt of het vervallen van de provinciale goedkeuring een goede keuze is en of bestuursorganen voldoende rekening zullen willen houden met de soms conflicterende belangen van andere bestuursorganen. Jong pleit voor het behouden van een selectief systeem van provinciale goedkeuring. Verder zal er toch een soort haasje-overconstructie nodig blijven om bijvoorbeeld de vertaling van de Europese Kaderrichtlijn Water in waterhuishoudings- en beheersplannen, door te laten werken in bestemmingsplannen. Vanuit waterstaatkundig perspectief is het nog maar de vraag of het onder de nieuwe Wro werkelijk sneller en beter zal verlopen.

5. Verschiet de ruimtelijke ordening van kleur?
Referent prof. mr. P.C. Gilhuis, hoogleraar milieu- en bestuursrecht aan de Universiteit van Tilburg, vraagt zich af of de ruimtelijke ordening met het wetsvoorstel van kleur zal verschieten. In veel opzichten vindt hij het voorontwerp verfrissend. Maar ook binnen het kader van de huidige wet is op het gebied van milieubescherming al veel mogelijk. Veel hangt echter af van de overwegingen die bij de vaststelling van een bestemmingsplan worden gemaakt. Ook onder de nieuwe wet zal doorslaggevend zijn of er anders met de mogelijkheden van de wet zal worden omgesprongen. De nieuwe Wro lijkt extra mogelijkheden te bieden. Maar ofschoon er een bredere reikwijdte voor bestemmingsplanregels wordt beoogd, geeft het voorontwerp geen duidelijkheid over de grenzen van de nieuwe bevoegdheid. Dit zou duidelijker uit de memorie van toelichting moeten blijken. Ook is onduidelijk hoe het gesteld is met het de mogelijkheid van het stellen van gebodsbepalingen. Volgens Janssen is dat mogelijk, maar noch in de tekst noch toelichting van de wet komt dat expliciet tot uiting. Gilhuis is het met Goedhart eens dat goede structuurvisies van groot belang zijn. Alleen zo kan een integrale visie ten aanzien van de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid ontstaan. Het milieubelang is daar ook beter mee gediend omdat er integrale afwegingen kunnen worden gemaakt bij ruimtelijke beslissingen op bestuursniveau. Daarmee wordt ook het gevaar verkleind dat gemeenten, na het vervallen van de artikel 19-mogelijkheden, toch weer ad-hoc planologie door middel van postzegelplanachtige of beperkte bestemmingsplannen gaan toepassen. Op Rijks- en provinciaal niveau zijn structuurvisies van betekenis voor doorwerking van centraal naar decentraal beleid. De basis voor instructies zal gezocht kunnen worden in een structuurplan, hoewel er formeel geen koppeling is. Gilhuis wil echter niet zo ver gaan een structuurvisie verplicht te stellen. Vaak heeft men uit zichzelf behoefte aan een strategische visie en de vraag is of het kwaliteit oplevert als het verplicht wordt een visie te hebben Bovendien is het de vraag wat de sanctie moet zijn op niet-vaststelling. Veel hangt ook af van de bestuurscultuur, maar het nieuwe stelsel moet een kans krijgen. Wel moet er meer duidelijkheid komen in welke mate er sprake is van een verbreding van de reikwijdte van de wet.

6. Winst of verlies vanuit het bedrijfsleven?
Mw. mr. G.C. Sicking, bedrijfsjurist bij Shell, maakt enkele kanttekeningen vanuit het gezichtspunt van bedrijven. De verkorting en vereenvoudiging van procedures is voor bedrijven pure winst. Aan één van de oorzaken daarvan, het verminderen van provinciale invloed, kleven wel risico’s. Gemeenten krijgen meer ruimte om hun eigen koers te varen waardoor er landelijk grote verschillen kunnen ontstaan in vestigingsmogelijkheden en eisen voor bedrijven. Een tweede risico is dat er met name bij kleine gemeente onvoldoende deskundigheid is om de gevolgen van omvangrijke activiteiten te beoordelen. Verder is er te weinig duidelijkheid in welke gevallen er geen omvangrijke bestemmingsplanwijziging meer nodig zal zijn. Hierdoor is het vooralsnog moeilijk om in te schatten wat de gevolgen van de afschaffing van de artikel 19-procedure zullen zijn. Actualisering van bestemmingsplannen is volgens Sicking een goede zaak, maar het zou extra werk op kunnen leveren voor bedrijven die vaker moeten checken of hun belangen in een nieuw bestemmingsplan niet worden aangetast. Bovendien kan de bevriezingssanctie op het niet tijdig wijzigen van bestemmingsplannen nadelig zijn voor burgers en bedrijven die hierdoor worden geconfronteerd met vertragingen.
Bij het opnemen van milieunormen in bestemmingsplannen moet ervoor worden gewaakt dat dit niet leidt tot een verdubbeling van voorschriften. Een veiligheidscontour of natuurbeschermingsgebied past zeer goed in een bestemmingsplan maar voorschriften omtrent bodemverontreiniging niet, omdat daarvoor uitgebreide regelgeving bestaat in de Wet bodembescherming die reeds voorziet in mogelijkheden om met locatiespecifieke omstandigheden rekening te houden. De voorstellen lijken derhalve te leiden tot winst, maar waakzaamheid is geboden om te voorkomen dat dit niet alsnog wordt omgezet in verlies.

7. De discussie
Tijdens de discussie komen er vragen naar voren over rechtsbescherming en rechtszekerheid bij de figuur van instructies. Volgens Zents moeten de instructies echt gezien worden als een ultimum remedium. Maar volgens Janssen kunnen instructies, als zijnde hogere regelgeving, leiden tot het buiten toepassing laten van daarmee strijdige bestemmingsplannen. Er moet gekeken worden wat de gevolgen, ook vermogensrechtelijk, daarvan kunnen zijn. Verder komt de in het voorontwerp gehandhaafde rechtspraak in één instantie voor bestemmingsplannen naar voren. Aanwezigen vinden het jammer dat het voorontwerp daar geen wijziging in aanbrengt. Volgens Janssen is dat inderdaad binnen het kabinet ook een discussiepunt geweest, maar toch is gekozen voor één instantie. Overigens wordt er wel onderzoek gedaan naar de effecten en zal de keuze opnieuw worden bezien bij de herziening van de rechterlijke organisatie, derde tranche. Diverse aanwezigen zouden een dergelijke herziening toejuichen temeer daar het vervallen van het goedkeuringsvereiste van de provincie en de artikel 19-procedure er toe zal leiden dat eerder en vaker de gang naar Den Haag gemaakt zal moeten worden. De Afdeling kan deze toestroom nu al niet goed aan. Alleen de hoofdlijnen zouden bij de Raad van State nog ter discussie moeten staan. Selectieve goedkeuring zou een goed filter voor de belasting van de rechter kunnen zijn.
Verder komt de breedte van de structuurvisie aan de orde. Omdat het voorontwerp geen inhoudelijke eisen kent, betekent dat dat elk overheidsniveau zelf kan bezien of zij voor een gedeelte van het grondgebied kiest voor een brede dan wel beperktere structuurvisie. Er wordt ook de zorg uitgesproken over de materiele waarborgen van het milieubelang in het integrale spoor. Hoe wordt voorkomen dat er uitruil plaatsvindt van belangen? Volgens Goedhart is dat gevaar inderdaad groot. De Stichting Natuur en Milieu heeft daar dan ook aandacht voor gevraagd. Volgens Jong zullen Rijk en provincie, als men milieunormen echt wil laten doorwerken, gebruik moeten maken van instructies. De structuurvisie biedt daarvoor inderdaad te weinig waarborgen. Volgens Gilhuis moeten die instructies dan wel duidelijk voortvloeien uit een structuurvisie en goed gemotiveerd zijn. Janssen meent dat dat waar is, maar dat er wel voor moet worden gewaakt dat op deze wijze procedures op elkaar worden gestapeld en dat acuut noodzakelijke regelgeving onmogelijk wordt gemaakt. Een grondslag voor instructies in structuurvisies is in het wetsontwerp dan ook niet neergelegd. Tot slot werden vragen gesteld over de handhaving van de nieuwe wet en over de gang van zaken na de verkiezingen. Voor wat betreft dat eerste denken de aanwezigen dat de bestuurscultuur daarin toch een belangrijke rol speelt en dat instructies op dat punt eveneens een belangrijke rol kunnen spelen. Voor wat betreft de gang van zaken na de verkiezingen geeft Janssen aan dat de minister op dit moment vertrouwen heeft in de betrokkenheid van een ieder bij ruimtelijke ordening en de beleidsambities van gemeenten. Meteen na de verkiezingen zal een nieuw kabinet een standpunt moeten innemen voordat het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gaat. De discussienota en het wetsontwerp zijn daar echter reeds uitgebreid aan de orde geweest en men toen uitgesproken deze weg te continueren.

Het integrale verslag van deze studiemiddag verschijnt in de publicatiereeks van de Vereniging voor Milieurecht.

mr. L. Albers (secretaris Vereniging voor milieurecht)