De Nieuwe Waterwet
Verslag van de VMR-studiemiddag op 1 november 2006
Mr. T.P. de Kramer*
Inleiding
Op 1 november 2006 organiseerde de Vereniging voor Milieurecht een studiemiddag over de nieuwe Waterwet. De inleidingen werden verzorgd door dhr. mr. J.L. Spier, wetgevingsjurist bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en mw. mr. H.F.M.W. van Rijswick, universitair hoofddocent bij de Disciplinegroep staats- en bestuursrecht en verbonden aan het Centrum voor Omgevingsrecht en-beleid/NILOS van de Universiteit Utrecht. Spier ging in op de achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel, waarna Van Rijswick in grote lijnen de relatie tussen de Waterwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, de natuurbeschermingswetgeving en de omgevingsvergunning behandelde. Mw. mr. J.A. Bolkestein, juriste bij Waterschap Veluwe en ir. L.J. van der Meide, beleidsmedewerker Water en Riolering bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, traden op als referenten. Ten slotte vond er onder leiding van prof. mr. R. Uylenburg, Centrum voor Milieurecht, Universiteit van Amsterdam, een discussie plaats met de aanwezigen in de zaal. Hierna volgt een verslag van deze druk bezochte studiemiddag.
Inleiding door mr. J.L. Spier
Na een korte uiteenzetting van de achtergronden van de integratie van de waterwetgeving ging Spier nader in op de inhoud van de Waterwet. Uitgangspunten van de Waterwet zijn integraal waterbeheer en de watersysteembenadering, volgens welke het waterbeheer zich niet alleen richt op het water als zodanig, maar ook op ecologische en infrastructurele aquatische systemen, met inbegrip van de bodem, de oevers en de biologische component, in onderlinge samenhang, mede in wisselwerking met andere terreinen van overheidszorg als bescherming van het milieu en de zorg voor de ruimtelijke ordening. Beheerders van de watersystemen zijn Rijkswaterstaat voor het hoofdwatersysteem en de waterschappen voor de regionale watersystemen. In de Wet gemeentelijke watertaken worden de gemeenten belast met enkele zorgplichten ter voorkoming en beperking van de wateroverlast in stedelijk gebied.
Doelstellingen van het wetsvoorstel zijn: deregulering en stroomlijning van wetgeving, actualisering en versterking van het instrumentarium voor waterbeheer en een betere aansluiting op het Europees recht. In de Waterwet zullen acht wetten (1) met zes vergunningstelsels opgaan; de Waterwet kent nog slechts één vergunningstelsel. Volgens Spier zal deze integrale watervergunning en de opname van één belangenkader voor de uitoefening van in principe alle bevoegdheden en taken uit de Waterwet het integrale waterbeheer ten goede komen. Daarnaast wordt het instrumentarium versterkt door de realisatie van een nauwere samenhang met de ruimtelijke ordening via een koppeling van waterplannen met ruimtelijke structuurvisies in de zin van de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening, een beter op de praktijk aansluitend regime van het waterbodembeheer (gerealiseerd via de invoeringswet), een betere inpassing van de rol van de gemeenten in het waterbeheer op termijn (zie wetsvoorstel Wet gemeentelijke watertaken), de integrale watervergunning, de projectprocedure voor waterschappen en de introductie van het instrumentarium voor zogenaamde bergingsgebieden. In een betere aansluiting op het Europees recht wordt voorzien door de koppeling van waterplannen met ruimtelijke structuurvisies, de expliciete opname van de bescherming van de ecologie in het belangenkader van de Waterwet, het werken met regionale plannen die geen complete provincies hoeven te omvatten waardoor het makkelijker is om aan te sluiten bij de stroomgebiedwijze aanpak van de Kaderrichtlijn Water en het wettelijk regelen van het gemeentelijke bakbeheer (2) (wetsvoorstel Gemeentelijke watertaken).
Spier is van mening dat de Waterwet vooral verbeteringen biedt ten aanzien van de waterberging, het vaarwegbeheer en het beheer van de Noordzee. Over de waterberging bestaat veel discussie en met de realisatie van bergingsgebieden levert de Waterwet een belangrijk instrument. Het vaarwegbeheer (een onderbelicht terrein) komt beter in beeld omdat de Waterwet voorziet in een uitdrukkelijke toedeling van het operationele beheer van watersystemen. En aangezien de Waterwet de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de Wet verontreiniging zeewater incorporeert en een afbakeningsbepaling bevat ten opzichte van de Mijnbouwwet verwacht Spier dat de Waterwet tevens bijdraagt aan de overzichtelijkheid van de wetgeving ten aanzien van het beheer van de Noordzee.
Spier concludeert dan ook dat de integratie van de waterwetgeving kan worden samengevat met het motto: 'Nederland leeft met water en regelt het goed.'
Inleiding door mr. H.F.M.W. van Rijswick
Van Rijswick is van mening dat de Waterwet een grote verbetering voor de waterwetgeving is en dat de interne integratie van de waterwetgeving goed is geslaagd. Zij heeft wel enige kritiek op de wijze waarop de externe integratie (de relatie tussen water en de andere aspecten van het omgevingsrecht: milieu, ruimtelijke ordening, natuur, productbeleid, bodem en landbouw) geregeld is. In de considerans van de Waterwet wordt gewezen op het belang van externe integratie. Eén van de doelstellingen van de Waterwet is namelijk het integraal beheer van watersystemen, inclusief het grondwater. Hieruit blijkt dat waterrecht niet los kan worden gezien van de rest van het omgevingsrecht.
Ingevolge de Waterwet zijn er slechts twee waterbeheerders: het rijk (3) en de waterschappen (4). De andere overheden zijn dus geen waterbeheerder, terwijl zij enerzijds blijkens het wetsvoorstel wel taken binnen het waterbeheer hebben en anderzijds de besluitvorming op andere beleidsterreinen van invloed is op het waterbeheer. De doelstellingen en normen van de Waterwet kunnen niet verwezenlijkt worden zonder de inzet van de instrumenten van deze andere overheden. De normen uit de Waterwet zouden ook door moeten werken in besluiten van andere overheidsorganen op grond van de Waterwet (zoals het stellen van algemene regels en het maken van plannen), evenals in hun besluiten op grond van andere beleidsterreinen. Dit is volgens van Rijswick niet goed geregeld. Ten eerste behandelt zij de vraag of ook andere overheden met watertaken (nu bijvoorbeeld de provincie en te zijner tijd ook de gemeente in verband met de gemeentelijke watertaken) rekening zouden moeten houden met de normen uit de Waterwet. De Waterwet regelt slechts dat bij vergunningverlening door de beheerder de vergunning niet in strijd met doelstellingen en normen van de Waterwet mag zijn. Het is geen probleem om deze normen ook van toepassing te laten zijn op besluiten van andere overheden dan beheerders, zeker wanneer men zich realiseert dat de normen uit de Waterwet zijn vastgesteld door de algemene democratie (onder meer de provincie). Dit betekent volgens haar eveneens, ook al staat dit niet in de Waterwet, dat je mag aannemen dat de ‘algemene democratie’, bijvoorbeeld de provincie, bij het gebruik van haar instrumenten op andere beleidsterreinen ook rekening houdt met deze normen.
Hoe de waterkwaliteitsnormen, die worden vastgesteld op grond van de Wet milieubeheer, zullen doorwerken naar de besluitvorming op andere beleidsterreinen zal pas duidelijk worden op het moment dat de algemene maatregelen van bestuur met deze eisen worden vastgesteld. Daarin wordt immers geregeld voor welke overige besluiten zij een rol moeten spelen. In de Waterwet is niet veel geregeld met betrekking tot de doorwerking van de andere normen (veiligheid, wateroverlast) dan de waterkwaliteitsnormen. Met betrekking tot deze normen uit de Waterwet wordt in afstemming voorzien door medeondertekening van juridisch niet-bindende plannen/structuurvisies door de betrokken ministers en bestuurlijk overleg. Het gaat hierbij volgens van Rijswick echter stuk voor stuk om softe instrumenten waarvan de juridische betekenis, over het geheel genomen, niet groot is.Van Rijswick is er dan ook niet gerust op dat de noodzakelijke afstemming vlekkeloos gaat verlopen. Zij doet de suggestie om te onderzoeken of het (juridisch bindende) waterakkoord (zoals opgenomen in de Waterwet) een oplossing zou kunnen bieden voor het vastleggen van in bestuurlijk overleg gemaakte afspraken.
Punt van discussie én reden voor het feit dat men lang heeft moeten wachten op de Waterwet, is de kwestie van de invloed van het dagelijks bestuur van het waterschap op de zogenaamde indirecte lozingen, dit zijn de lozingen op de rioleringen, welke worden onderscheiden van de lozingen rechtstreeks op het waterschap. In de huidige regelgeving zijn burgemeester en wethouders, op grond van de Wet milieubeheer, bevoegd tot vergunningverlening ten aanzien van de indirecte lozingen, met uitzondering van een categorie ernstig verontreinigende lozingen, ten aanzien waarvan het dagelijks bestuur van het waterschap, op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de vergunningverlenende instantie is. Tussen de Wm-vergunning en de Wvo-vergunning geldt een afstemmingsregeling. Deze afstemmingsregeling blijft ook bestaan. Wat verandert (dit wordt opgenomen in de Wabo), is dat burgemeester en wethouders bevoegd gezag worden voor alle lozingen op de riolering. Er komt een adviesrecht voor het bestuur van het waterschap ten aanzien van vergunningen voor alle lozingen (directe en indirecte). Van Rijswick wijst er op dat het bestuur van het waterschap een behoorlijk dwingend adviesrecht krijgt met betrekking tot de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen vergunningen, maar dat de invloed van het dagelijks bestuur van het waterschap in de praktijk echter niet zo groot zal zijn omdat er in de toekomst bijna geen vergunningen meer worden verleend, als gevolg van het toepassen van algemene regels.
In het wetsvoorstel Waterwet is tevens geregeld dat de gemeente, indien zij vanuit het riool wil lozen op de zuivering, hiervoor geen vergunning nodig heeft. Van Rijswick acht een verbetering van het wetsvoorstel wat dit aspect betreft wenselijk. Kijkend naar het systeem van de Waterwet ziet zij hiertoe twee mogelijkheden: ofwel de gemeente verantwoordelijk maken voor de zuivering ofwel een vergunningplicht voor het lozen op de zuivering voor de gemeente in het leven roepen. Van Rijswick vermeldt dat op dit moment door de waterschappen wordt nagedacht om voor gemeentelijke lozingen vanuit de riolering op de rioolwaterzuiveringsinstallatie (die in beheer is bij het waterschap) een aansluitvergunning in te voeren, hetgeen de mogelijkheid zou bieden om eisen te stellen aan deze lozingen door de gemeente. Volgens van Rijswick is dit echter een risicovol instrument om op te vertrouwen, omdat in een lagere regeling geen zaken mogen worden geregeld die in een hogere regeling reeds uitputtend geregeld zijn en in de Waterwet juist expliciet is geregeld dat er geen vergunningplicht geldt voor de gemeentelijke lozingen vanuit het rioolstelsel op de rioolwaterzuiveringsinstallatie. Nu zou zo’n aansluitvergunning betrekking kunnen hebben op een ander doel dan de Waterwet, maar gezien de zeer ruime reikwijdte van de Waterwet, is daar niet veel ruimte voor.
Van Rijswick is ten slotte van mening dat de zorgplicht van de gemeente voor stedelijk waterbeheer (nu nog opgenomen in een apart wetsvoorstel) niet in de Waterwet thuis hoort, aangezien de gemeente geen waterbeheerder is. Voor zover de gemeente watertaken heeft, vloeien deze voort uit haar bevoegdheden op grond van andere wetten, zoals de WRO, Wm en de Gemeentewet, en niet uit de Waterwet.
Reactie van mw. mr. J.A. Bolkestein
Bolkestein geeft aan dat de waterschappen over het algemeen verheugd zijn over de komst van de nieuwe Waterwet aangezien deze de instrumenten voor het waterbeheer van alle overheden, of ze nu wel of niet waterbeheerder zijn, bijeenplaatst.
Men heeft echter ook wel bezwaren tegen de Waterwet ingebracht, onder andere tegen het feit dat de waterschappen geen bevoegdheid meer hebben ten aanzien van de meest bezwarende indirecte lozingen (lozingen van bedrijfsafvalwater op de riolering). Indien gemeenten serieus omgaan met het behandelen van afvalwater conform de voorkeursvolgorde uit de Wet gemeentelijke watertaken (artikel 10.29a) en er tevens tijdig afspraken worden gemaakt met het waterschap, valt er volgens Bolkestein echter niet zo veel te vrezen. De gemeente kan bovendien ter verantwoording worden geroepen over de wijze waarop deze bevoegdheid wordt uitgeoefend.
Men heeft ook bezwaren tegen het feit dat de gemeente, indien zij vanuit het riool wil lozen op de zuivering, hiervoor geen vergunning nodig heeft. Bolkestein is het met van Rijswick eens dat de Waterwet een gesloten systeem is en dat voor de waterbeheerders geen ruimte bestaat om een aansluitvergunning in te voeren. Zij vraagt zich af of het niet mogelijk zou zijn om in het Waterbesluit een aansluitvergunning op te nemen. Indien dit niet het geval is moet volgens haar onderzocht worden of het waterakkoord (zoals opgenomen in de Waterwet) niet verbreed kan worden, zowel wat betreft de betrokken overheden als wat betreft de te regelen onderwerpen. Het waterschap blijft immers verantwoordelijk voor de kwaliteit van het oppervlaktewater.
Reactie van ir. L.J. van der Meide
Van der Meide vertelt dat de VNG zich vanaf het begin kritisch tegenover de Waterwet heeft opgesteld omdat men vreest dat de Waterwet op diverse punten kan leiden tot sectorale afwegingen op terreinen waar juist integrale afwegingen gewenst zijn. Dit speelt met name op het terrein van het ruimtelijk beleid.
De VNG is van mening dat het bestaande RO-instrumentarium voldoende toereikend is en pleit voor een beter gebruik van hiervan. Met name de wateradviezen (onderdeel van de watertoets) zijn vaak dermate abstract dat ze onvoldoende bruikbaar zijn voor een goede onderbouwing van de gemeentelijke plannen; in bezwaar- en beroepsprocedures staan gemeenten hierdoor vaak niet sterk. Ook de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening biedt waterschap en provincie voldoende sturingsmogelijkheden en mogelijkheden om in te grijpen indien bovenlokaal belang dit vergt.
Daarnaast verwacht de VNG dat het verbreden van de projectprocedure voor waterschappen tot alle waterwerken zal leiden tot een ongewenste beperking voor gemeenten om integrale afwegingen te maken. De VNG is ook niet overtuigd van nut en noodzaak van dit instrument. Men acht het risico groot dat deze projectprocedure de lokale ruimtelijke ordening buiten spel zet.
De VNG is blij dat de structuurvisies water beperkt zijn tot de ruimtelijk relevante elementen. Men verwacht nu dan ook dat waterkwaliteitseisen niet rechtstreeks doorwerken in bestemmingsplannen, hetgeen een goede zaak zou zijn omdat de mogelijkheden voor verbetering van de waterkwaliteit op bestemmingsplanniveau namelijk gering zijn.
De VNG is geen voorstander van nieuwe verplichte planvormen op watergebied en is van mening dat, mede gezien de wens tot deregulering, het huidige instrumentarium volstaat. Men is dan ook blij dat er (vooralsnog) geen sprake is van een verplichte gemeentelijke deelname aan de waterakkoorden.
De VNG kan zich vinden in de uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor indirecte lozingen. Het gaat hierbij slechts om een beperkte uitbreiding: ook nu is de gemeente reeds vanuit rioleringsoogpunt in alle gevallen verantwoordelijk voor de lozingsvergunningen. Daarnaast is de gemeente bij 95 % van de lozingen ook al verantwoordelijk voor het behartigen van het belang van de doelmatige verwerking van de rioolwaterzuivering en de waterkwaliteit. Het waterschap verliest hier dan wel bevoegdheid, maar krijgt hier een bindend adviesrecht voor alle indirecte lozingen voor terug. Bovendien benadrukt de VNG dat de gemeenten graag gebruik willen maken van de kennis en kunde van de waterschappen
De VNG is verheugd dat het kabinet heeft aangegeven dat het niet de bedoeling is dat waterschappen middels een aansluitvergunning eisen gaan stellen aan gemeenten ten aanzien van de kwaliteit en kwantiteit van het door de gemeente ingezamelde water. Op dat moment zijn alle stromen water immers al gemengd. Bovendien zou dit een aantasting zijn van de gemeentelijke autonomie. De VNG acht het wel belangrijk om terzake afspraken te maken met elkaar.
Noten:
* Titia de Kramer is bureausecretaris van de Vereniging voor Milieurecht.
1 De Wet op de waterhuishouding, de Grondwaterwet, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet op de Waterkering, de Wet droogmakerijen en indijkingen en de Waterstaatswet 1900.
2 Het op de vereiste hoogte en diepte houden van de vaargeul.
3 De wetgever en de minister van Verkeer en Waterstaat.
4 De algemene vergadering, het college van Dijkgraaf, heemraden en de dijkgraaf.
|