Risico's en het milieu-en ruimtelijke ordeningsrecht

Verslag ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht 12 april 2001

1. Inleiding
Op 12 april 2001 hield de VMR een ledenvergadering over risico's in het milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht. Aanleiding was het rapport van de commissie onderzoek vuurwerkramp ('de commissie Oosting') dat op 28 februari j.l. verscheen. De voorzitter van deze commissie, Mr. M. Oosting , mr. H.J.A.M. van Geest (hoofddocent KUN) en mevr. mr. M.A. Robesin (Stichting Natuur en Milieu) hielden inleidingen waarna een discussie volgde. Hieronder een verslag.

2. De overheid die zijn verantwoordelijkheid niet nam.
Na vertoning van de videoband van de commissie onderzoek vuurwerkramp, houdt Oosting zijn inleiding, waarin, gezien het onderwerp van de studiemiddag, met name het RO- en het milieuspoor aan de orde komen. Veel aandacht voor de rol van de overheid derhalve, wat niet wegneemt dat de commissie ook de nodige kritiek aan het adres van het SE-Fireworks heeft gericht. Oosting schetst kort de ontstaansgeschiedenis van het bedrijf. Voor wat betreft het RO-spoor springt het meest in het oog dat, was bij de milieuvergunningaanvragen, het wettelijk verplichte bouwvergunningsspoor meegenomen, uitbreiding van het bedrijf op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan zou zijn. Bij een bouwtechnische toetsing zou bovendien zijn gebleken dat mavo-boxen en zeecontainers, waarin SE-Fireworks vuurwerk opsloeg, niet aan de brandwerendheidseisen voldeden.
Het Wm-spoor laat zien dat het bedrijf vanaf de oprichting in 1977 is veranderd van een bedrijf waar licht vuurwerk werd opgeslagen,in een bedrijf waar zwaar, professioneel vuurwerk werd opgeslagen en bewerkt. De gemeente was daarvan reeds in 1993 op de hoogte gebracht door het Bureau advisering milieuvergunningen van Defensie, dat een controlerende taak in deze heeft. De reactie van de gemeente was echter telkens legalisatie achteraf van reeds lang bestaande situaties. De commissie stelt dat er duidelijk sprake geweest van onvoldoende toezicht. Verder heeft de commissie de nodige kritiek op de vergunningverleningsprocessen. Onvolledige aanvragen werden toch in behandeling genomen en in de verleende vergunningen ontbraken adequate brandveiligheidsvoorschriften. Cruciaal is, zoals eerder genoemd, dat geen koppeling met de bouwvergunning werd gelegd. Een daarvoor bestemd hokje werd door de behandelend ambtenaar eenvoudigweg niet aangekruist. Ook verdienen de Enschedese Wm-vergunningen, op het punt van de brandveiligheidseisen, in vergelijking met andere gemeenten, niet de schoonheidsprijs. Vergunningverlening en toezicht waren in feite in één hand, laag in de organisatie en er was geen coördinatie met RO en brandweer.
De commissie heeft ook de nodige aandacht voor de Rijksoverheid. Men constateert tekortkomingen in de regelgeving (een adequaat vuurwerkbesluit liet jaren op zich wachten), de gevolgen die (niet) voortvloeiden uit de ramp in Culemborg in 1991 en kennis over onjuiste classificatie van zwaar vuurwerk die niet werd gedeeld met de bevoegde gezagen die belast waren met de vergunningverlening. Volgens Oosting is een belangrijk punt in de analyse het onvoldoende erkennen van externe veiligheid als een belang waarvoor de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft. Deskundigheid is weggelekt, verantwoordelijkheden zijn versnipperd, regelgeving is ontoegankelijk, onvoldoende coördinatie tussen RO en milieu en onvoldoende uitwisseling tussen gemeente en rijk en onvoldoende toezicht en handhavingsinspanningen.
De commissie doet vele aanbevelingen. Oosting constateert dat deze, blijkens de reactie van het kabinet van 23 maart jl., vrijwel allemaal worden overgenomen. Tenslotte noemt hij wederom de benodigde cultuuromslag en benadrukt nog eens dat hij een cultuuromslag in dubbele zin bedoelt, dus binnen overheid èn binnen de samenleving. Het kan niet zo zijn dat de samenleving aan de ene kant van de overheid verlangt dat ze op afstand blijft en aan de andere kant 'du moment' dat er een ramp gebeurt, diezelfde overheid aanspreekt op zijn verantwoordelijkheid. De overheid zal ruimte en middelen moeten krijgen. Moderne zaken als 'horizontalisering, onderhandelen, marktdenken en klantvriendelijkheid' dienen niet het enige paradigma te zijn van waaruit de samenleving naar de overheid kijkt.

3. Een tweede cultuurverandering: verruimtelijking van de milieuvergunning en vergroening van het bestemmingsplan.
De tweede spreker, Van Geest, wil het hebben over een andere cultuurverandering die wellicht op komst is: meer aandacht voor het milieu binnen de RO-regelingen en meer aandacht voor RO-aspecten binnen het milieurecht. Voor hem zijn, naast Enschede, de discussienota over de fundamentele herziening van de WRO en de VROM-discussienota 'Met recht verantwoordelijk!', een goede aanleiding om hier een inleiding te houden.
Van Geest vindt het opvallend dat er in het Oosting-rapport nu eens niet sprake is van een verouderd bestemmingsplan maar desondanks krijgt men niet de indruk dat het bestemmingsplan nu zo'n grote rol speelde. Toch kan een bestemmingsplan in het milieuspoor wel een rol spelen. Gezien uitspraken van zowel Kroon als Afdeling lijkt het bestemmingsplan steeds meer een zelfstandig middel om milieubeleid gestalte te geven ook krijgt het milieubelang in het begrip 'goede ruimtelijke ordening' uit artikel 10 WRO een steeds grotere rol.
Toch stelt Van Geest de vraag of het bestemmingsplan daarmee zo'n ideaal voertuig is. Het is de vraag of je, gezien artikel 10 WRO, milieukwaliteitseisen in een bestemmingsplan kunt opnemen. Bij het maken van keuzes in de planning, spelen ze een rol, ze werken indirect door. Directe doorwerking, waarbij ze onderdeel worden van een bestemmingsplan en fungeren als toetsingskader voor bouwvergunningen, lijkt in strijd met artikel 10 WRO. Volgens Van Geest is er nog een andere mogelijkheid. Op grond van artikel 36 WRO kunnen via amvb's, bijvoorbeeld het Besluit op de ruimtelijke ordening, milieukwaliteitseisen doorwerken in het bestemmingsplan. In zo'n amvb kunnen namelijk nadere voorschriften worden gesteld omtrent voorbereiding, vormgeving en inrichting van structuur- en bestemmingsplannen. In het ontwerp-Vuurwerkbesluit gebeurt iets dergelijks door te bepalen dat de gemeenteraad daarin genoemde afstanden in acht neemt bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Toch is het jammer dat die regeling niet rechtstreeks is gebaseerd op de WRO. Wanneer je normen wilt stellen in RO-instrumenten moet je de basis voor die normen ook in de RO wet vastleggen.Van belang is het voorts dat bestemmingsplannen, om goed aan te kunnen sluiten bij het milieubeleid, het karakter van een beheersplan hebben en niet van een ontwikkelingsplan. Bij de de milieuvergunningverlening moet volgens van Geest expliciet worden bepaald dat milieubelastende activiteiten mede getoetst kunnen worden aan consequenties daarvan voor kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving. Nu legt de rechter dat nogal restrictief uit door enkel 'vrijwel zekere ontwikkelingen' mee te nemen in de toetsing.
Over de, door Oosting bekritiseerde, afstemmingsregeling merkt Geest op dat deze regeling op zich goed werkt en wijziging niet nodig is . De meeste bouwwerken vallen onder die regeling omdat een bouwvergunning tegenwoordig vrijwel altijd nodig is, dit is in de gewijzigde Woningwet niet anders. Zorgelijk is wel het feit dat steeds meer inrichtingen onder algemene regels komen te vallen, waardoor de afstemmingsregeling voor een steeds kleinere categorie geldt.

4. Verbeteringen in regelgeving en organisatie rond risicovolle activiteiten
Robesin besteedt in haar inleiding vooral aandacht aan risico's, zichtbare en onzichtbare. Enschede was een ramp die zeer zichtbaar was, maar op talloze plaatsen vindt een sluipende aantasting van natuur en milieu plaats. Het meest schokkende aan de vuurwerkramp vindt Robesin dat de voorgeschiedenis bepaald niet ongebruikelijk is. Milieuorganisaties probeerden in 1998 bij twintig heel verschillende bedrijven inzicht te krijgen in de feitelijke naleving van voorschriften. Alleen al het ter inzage krijgen van stukken was vaak problematisch. Daarnaast schrok men van het aantal overtredingen waar de overheid niet of traag op reageerde. Dat betrof lang niet altijd kleinigheden.
Wat moet er nu na Enschede volgens de milieuorganisaties veranderen? Allereerst moeten burgers zicht krijgen op de risicovolle activiteiten en de consequenties daarvan in hun buurt. In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het Oosting-rapport wordt daaraan gevolg gegeven door een wettelijke plicht voor gemeenten in te voeren om risico-inventarisaties te maken in het kader van de planvorming. ICT moet daarbij ook een belangrijke rol gaan spelen zodat over een paar jaar via internet vrij eenvoudig te zien moet zijn welke risico's er in de omgeving zijn.
Volgens Oosting zou het Besluit risico's zware ongevallen (Brzo) uitgebreid moeten worden zodat bijvoorbeeld vuurwerkbedrijven daar onder vallen. Maar hoe zit het met andere bedrijven? Worden de risico's daarvan goed ingeschat?
Verder moet gekeken worden naar de deskundigheid van het bevoegd gezag: de inspectie milieuhygiëne zou haar adviesrol weer serieus moeten gaan nemen en zo nodig in beroep moeten gaan tegen verleende vergunningen. Wat dat betreft juicht zij de wettelijke adviseursrol van de brandweer.en het instellen van een expertisecentrum toe.
Voor wat betreft toezicht en handhaving moet toch toegewerkt worden naar het oprichten van regionale handhavingsdiensten. Als we 'Met recht verantwoordelijk!' bekijken lijkt alles aardig geregeld te gaan worden. Toch wil Robesin nog aandacht voor de rol van de rechter. Procedures duren lang en stapelen zich vaak op. Ook moet de Afdeling oordelen binnen de grenzen van de procedure, als zaken niet als bedenking zijn ingebracht, kan de rechter daar geen aandacht aan besteden. Dit kan ertoe leiden dat het oppertoezicht van de rechter op normstelling en handhaving tekortschiet. Kortom: het is verschrikkelijk wanneer mensen slachtoffer worden van een risico waarvan ze het bestaan niet eens wisten. Het is misschien nog erger wanneer slachtoffers al jaren waarschuwden voor het risico. Waarschuwen voor rampen doe je niet om achteraf gelijk te krijgen, maar om ze te voorkomen.

5. De discussie
In de discussie was aandacht voor zichtbare en minder zichtbare risico's en de verantwoordelijkheid van overheid èn ondernemers in deze. Ook was er aandacht voor het feit dat steeds meer inrichtingen, waaronder ook bedrijven met behoorlijk wat risico, onder artikel 8.40-amvb's vallen. Deze amvb's worden nogal globaal en qua handhaving niet altijd even duidelijk gevonden. Veel aanwezigen tonen zich zeer sceptisch over deze ontwikkelingen. Als gevaar van deze ontwikkeling wordt genoemd dat bedrijven niet meer als individuele eenheid worden gezien. Juist voor toezicht en sancties, en überhaupt de benadering van het bedrijf, is een individuele benadering van groot belang. Van belang is ook dat de BUGM- en VOGM-gelden voor de lagere overheden zijn opgegaan in de algemene geldstromen. Deze ontwikkelingen staan haaks op datgene wat het kabinet de laatste jaren vooral richting lagere overheden roept: er moet veel meer en veel beter gehandhaafd worden. Wat dat betreft is er ook wel sympathie voor een vertegenwoordiger van zo'n lagere overheid in de zaal, die aangaf dat het er nu op lijkt op zij het allemaal zo beroerd doen. Dat is natuurlijk ook weer niet zo.
Oosting wijst er op dat het fenomeen algemene regels berust op een aantal gedragshypothesen over de manier waarop ondernemers zich zullen gedragen. Hij vreest dat, waar de overheid aan de ene kant terugtreedt, je de toezichtcapaciteit moet versterken. Dat zou alleen niet nodig zijn als je inderdaad altijd verantwoordelijke ondernemers hebt die, ook indien dat in hun eigen commercieel belang niet aantrekkelijk zou zijn, toch precies doen wat vereist is, ook al doen concurrenten dat niet. Oosting heeft zo zijn twijfels over de deugdzaamheid van de gehanteerde gedragshypothesen. Robesin voegt daar aan toe dat ook de positie van derden slechter is bij algemene regels, zij kunnen geen beroep aantekenen. Van Geest doet er nog een schepje bovenop: hij constateert dat niet zozeer de milieubelasting het criterium is voor algemene regels, maar de standaardiseerbaarheid. Tegen zijn studenten zegt hij wel eens: zelfs kerncentrales zijn standaardiseerbaar. Verder worden genoemd de problemen van amvb's met alara en de IPPC-richtlijn: je gaat uit van een gemiddelde en aan bijvoorbeeld actualiseringsplicht uit de IPPC-richtlijn, lijkt niet voldaan te worden. Neem daarbij nog de constatering dat gemeenten zich over het algemeen toch minder betrokken voelen bij amvb's en de conclusie mag zijn dat het beeld er niet rooskleuriger op wordt. Inzake de relatie tussen milieu en RO komt aan de orde dat er enerzijds regels zijn die bepaalde afstanden bevelen en anderzijds krachten die dergelijke regels weer overboord zetten, denk bijvoorbeeld aan de voorgenomen wijzigingen in de Wet geluidhinder. Een andere constatering is dat, gezien de nog steeds oprukkende woonbebouwing, het blijkbaar voor het openbaar bestuur buitengewoon lastig om de rug recht te houden wanneer het om afstandsnormen gaat. Volgens Oosting is dat inderdaad een paradox in de samenleving: we willen heel veel, moeten kiezen maar hebben daar moeite mee, als individu en als samenleving. Robesin bekent dat ook de milieubeweging daar intern mee kampt: enerzijds pleit men voor het behoud van de groene ruimte, dat betekent veel activiteiten in compacte steden, wat weer consequenties voor risico's heeft. Gewaarschuwd wordt tegen het vervallen in gelegenheidswetgeving naar aanleiding van een ramp. Bij vuurwerk blijkt nu weer dat enerzijds de regels voor opslag veel strenger worden, terwijl vervoer een blinde vlek blijft. Robesin pleit zelfs voor ketenverantwoordelijkheid, zodat risico's over de grens,bijvoorbeeld bij de productie van vuurwerk in China, in beeld komen. Oosting relativeert dat door te wijzen op de eerder genoemde paradox: je kunt dat allemaal willen, maar ondertussen gaat iedereen zijn eigen gang. Het eerste oudjaar na Enschede ging er weer voor miljoenen de lucht in. Hiermee werd deze discussie gesloten.

mr. L. Albers (secretaris Vereniging voor milieurecht)