Emissiehandel

Verslag van de VMR-studiemiddag op 18 september 2003

Liesbeth Albers*

Emissiehandel is een nieuw instrument om de internationaal verplichte reductie van stikstofoxiden (NOx) en broeikasgassen (waaronder CO2) te realiseren. De inzet van dit op marktsturing gerichte instrument wordt mogelijk door een wijziging van de Wet milieubeheer. Op het moment van de bijeenkomst lag een voorontwerp ter inzage. Op Europees niveau is eveneens overeenstemming bereikt over een ontwerprichtlijn voor handel in emissierechten voor broeikasgassen. Het Nederlandse wetsvoorstel dient mede ter implementatie van deze richtlijn. In 2005 moet de emissiehandel van start gaan.
De VMR vroeg een aantal sprekers om commentaar en om een blik te werpen op de juridische en praktische consequenties en effectiviteit van de regeling.

1. Emissiehandel op hoofdlijnen.
Hester Klein Lankhorst (1) belicht in haar bijdrage de hoofdlijnen van het instrument emissiehandel (beter gezegd: handel in emissierechten). In Nederland krijgen wij te maken met twee systemen, een voor CO2 en een voor NOx. Beide systemen zullen van elkaar verschillen wat o.a. is veroorzaakt door de verschillende ontstaansgeschiedenis van de systemen. CO2 krijgt een absoluut systeem waarbij op voorhand een aantal rechten worden toegekend en NOx kent een relatief systeem waarbij elk jaar een in een AMvB vastgelegde prestatienorm van kracht is die gerelateerd is aan het brandstofverbruik.

Emissiehandel komt voort uit internationale verplichtingen zoals het Kyoto Protocol (CO2) en het Goteborgprotocol (NOx) op grond waarvan de EU als geheel aan de doelstellingen zal proberen te voldoen. Op grond van Europese richtlijnen gelden voor Nederland emissieplafonds die door middel van een emissievergunningensysteem voor een bepaalde categorie bedrijven zullen gaan gelden. Bij de CO2-handel hoeft daarbij vooralsnog niet aan BAT uit de IPPC-richtlijn voldaan te worden. Bij de NOx-handel kan dat complicerend werken, een individuele inrichting moet nog steeds aan de voorwaarden uit de IPPC-richtlijn voldoen.
De belangrijkste voorschriften in de emissievergunning zijn de monitorings- en rapportagevoorschriften. Bij CO2 komt daar de verplichting bij om binnen vier maanden na het einde van het jaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren dat gelijk is aan de totale hoeveelheid emissie van de installatie c.q. inrichting. Doordat er minder voorschriften zijn kan de vergunningprocedure in de regel sneller worden doorlopen dan die van een reguliere milieuvergunning.

De CO2-rechten voor individuele bedrijven worden door elke lidstaat voor een bepaalde periode vastgelegd in een toewijzingsplan. Over wat daarvoor als basis moet gelden (bijvoorbeeld het bestaande benchmarkconvenant) wilde Klein Lankhorst in verband met de lopende discussie niet ingaan. In een toewijzingsbesluit worden rechten definitief toegewezen. In beide procedures is inspraak mogelijk, tegen het toewijzingsbesluit kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, met de mogelijkheid van een tussenuitspraak, zodat recht wordt gedaan aan het belang van rechtsbescherming en de snelheid van het proces.

De toewijzing van NOx rechten volgt rechtstreeks uit de wet en is gekoppeld aan een prestatienorm en het brandstofverbruik. De prestatienorm wordt steeds meer aangescherpt waardoor de totale NOx-uitstoot steeds minder wordt. De rechtsbescherming bij NOx zit in de vervolgstappen, te weten een handhavingsbesluit of een ambtshalve vaststelling van het aantal emissierechten.

Voor de handhaving van het systeem zullen overtredingen in eerste instantie bestuursrechtelijk worden afgedaan, pas bij verzwarende omstandigheden gaan strafrechtelijke sancties een rol spelen (bijvoorbeeld bij valsheid in geschrifte).
Wanneer de emissienorm wordt overschreden kan de emissieautoriteit een bestuurlijke boete opleggen en moet het tekort aan emissierechten gecompenseerd worden. Bovendien kunnen de namen openbaar worden gemaakt van overtreders (‘ naming and shaming’).

2. Provincies en emissiehandel.
Frans van Brenk (2) brengt in beeld wat de introductie van emissiehandel voor een vergunningverlenende instantie betekent. Het aantal bevoegde gezagen dat met emissiehandel te maken krijgt bedraagt enkele tientallen: de provincies en een aantal gemeenten. Er komen twee regimes naast elkaar, het oude op basis van hoofdstuk 8 Wm en het nieuwe, emissiehandel op basis van hoofdstuk 16 Wm. Provincies hebben volgens Van Brenk van meet af aan het idee van emissiehandel verwelkomd, alhoewel er een vervlechting gaat plaatsvinden tussen emissiehandel en bestaande regulerende taken. Het gaat om dezelfde bedrijven en er is samenhang tussen de verschillende emissies. De verschillende bevoegde gezagen dienen goed samen te werken, alleen al om mutaties in de bedrijvenlijst adequaat te verwerken. Verder moeten monitoring (meten, registreren) en rapporteren aan de verschillende bevoegde regimes goed op elkaar afgestemd worden en, als dat kan, moeten samenvallen. Tenslotte moeten toezicht en handhaving op elkaar worden afgestemd, zowel qua bezoekfrequentie en afspraken die tijdens de bezoeken worden gemaakt.

Een extra complicatie bij NOx-emissiehandel zijn de verplichtingen uit de IPPC-richtlijn. Emissiehandel hanteert een fundamenteel ander uitgangspunt dan het oude stelsel, namelijk een plafond voor een groep van bedrijven in plaats van de stand der techniek per installatie. Voor NOx zal dit een belemmering voor de handel zijn omdat de keuze om daar te reduceren waar dat het goedkoopst is, wordt ingeperkt. Een moeilijkheid volgens Van Brenk bij de Wm-vergunningverlening is dat de eisen voor procesemissies van een installatie die onder emissiehandel valt, vastgelegd moeten worden in een Wm-vergunning. Die eisen zullen moeten stroken met de IPPC-richtlijn (lees: BAT). Aan de andere kant is duidelijk dat de hoogte van de vergunningeis voor het milieu niets uitmaakt, vanwege de deelname aan emissiehandel. Immers, de eventuele extra reductie kan verkocht worden, waardoor reductie elders achterwege blijft. Een scherpe vergunningeis jaagt een bedrijf op kosten en kan de speelruimte in de emissiehandel beperken. Provincies kunnen met dit dilemma omgaan door gebruik te maken van de speelruimte die er veelal is in de BREFs, waarin BAT wordt vastgelegd. In de vergunning wordt dan de meest soepele eis opgenomen die nog als BAT kan worden aangemerkt, een handelwijze die volgens Van Brenk ingaat tegen ‘het gevoel van de vergunningverlener’ om altijd de meest scherpe, nog redelijke eis op te leggen.

De plannen voor CO2 emissiehandel vergen eveneens actieve betrokkenheid van het Wm-bevoegd gezag. Ten tijde van de studiemiddag was dat de allocatie van de rechten, waarvoor bedrijfsspecifieke kennis nodig is. Verder is inbreng en afstemming met het Wm-gezag nodig bij het verlenen van emissievergunningen en tenslotte is de vraag of energie-efficiency onderdeel moet blijven van de Wm-vergunningen en wat de gevolgen zijn voor het convenant benchmarking of de Meerjarenafspraak energie-efficiency. De voorlopige voorkeur van Van Brenk is dat alle energieverbruik die leidt tot CO2-emissies, onder emissiehandel valt en alle andere onder een ander instrument, zodat overlap wordt vermeden.
Tussen de NEa en provincies zijn inmiddels afspraken gemaakt zoals een informatiestatuut inzake wederzijdse informatievoorziening en afstemming van activiteiten.

3. Het (on)recht van emissiehandel.
Marco Mensink (3), juicht emissiehandel toe. Het leidt immers tot het treffen van maatregelen op die plaats waar dat tegen de laagste kosten kan. Juist voor een land als Nederland met veel ‘early action’ is dat interessant. Mensink stelt echter de vraag of de wijze waarop de emissiehandel gestalte krijgt wel spoort met o.a het verbod van staatssteun. De plafonds in het voor CO2 gekozen cap & trade systeem verschillen per land in percentage en zwaarte en zetten de Europese concurrentie op zijn kop. Verder zijn er vragen bij de afbakeningscriteria (20 Mw/t, inrichtingen/installaties en het basisjaar). De allocatiecommissie van EZ, VROM, VBE NOVEM en het bedrijfsleven moeten samenwerken in de lopende discussies. Verder zou het benchmarkconvenant als basis voor het allocatiesysteem moeten gelden omdat bedrijven die tot de wereldtop behoren voldoende rechten moeten krijgen. Tenslotte dient het uitgangspunt van het systeem PSR (performance standard Rate, een prestatienorm per eenheid product) te zijn.

4. Wetenschappelijke visie
Marjan Peeters (4) stelt voorop dat er aanleiding is om een economisch handelssysteem als emissiehandel kritisch te beschouwen op bestuurskundige en juridische aspecten. De kernvraag daarbij is of de vermeende instrumentele voordelen van emissiehandel ook daadwerkelijk kunnen worden bereikt, mede gelet op andere wetgevingskwaliteitseisen zoals rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Bovendien gaat het om een somt lastig te begrijpen systeem, dat door de introductie van verschillende handelssystemen voor verschillende milieuproblemen alleen maar toeneemt. Daarnaast blijft dan nog de Wm-vergunningplicht bestaan met afstemmingsregelingen voor resp. NOx- en CO2- emissiehandelssysteem. De complexiteit van het systeem en eventuele andere beperking mogen echter niet meteen tot somberheid of afkeer stemmen. Er zijn immers reeds tot op zekere hoogte positieve ervaringen te melden vanuit de VS ter bestijding van zure regen. Peeters bekijkt verder de vraag van rechtvaardigheid in het systeem. Is het niet zo dat relatief arme burgers in de samenleving onevenredig veel milieubesparende activiteiten moeten opbrengen. Rijke burgers bezitten immers over kapitaal en kunnen daarmee vervuiling kopen. Als dit zo is, kan er behoefte zijn de marktwerking te corrigeren. Ook internationaal speelt deze vraag, zoals bij het internationale klimaatbeleid en de verdeling over ontwikkelde en ontwikkelingslanden, waarover in het Kyoto-protocol afspraken zijn gemaakt.
Twee aandachtspunten zijn volgens Peeters cruciaal: de initiële allocatie (door de wetgever geregelde wijze van toedeling) van rechten en de handhaving. De allocatie is een lastig probleem, er wordt in feite kapitaal verdeeld. Dat dit tot ontevredenheid kan leiden wijzen ervaringen rond varkensrechten en UMTS-rechten uit. De EG-richtlijn is op dit punt niet er richtinggevend. Lidstaten moeten uiterlijk 31 maart 2004 hun allocatieplannen ter toetsing aan de Europese Commissie voorleggen. De vraag zal zijn welke beleidsruimte de Commissie aan lidstaten laat bij het vaststellen van die plannen. Geluiden gaan dat de Commissie behoorlijk marginaal toetst, wat weer gevolgen zou kunnen hebben voor ongelijke concurrentie industrie in verschillende landen. Handhaving is volgens Peeters een onderbelicht onderwerp, terwijl er met emissiehandel een serieus risico is op normontduiking. Door het marktdenken te activeren kan immers ook een financiële impuls voor normontduiking ontstaan. Ervaringen in het verleden, ook bij grote bedrijven (Enron, Ahold), leren dat die vrees niet ongegrond is. Bij de te ontwerpen handhavingsstrategie staat centraal hoe de monitoring wordt vormgegeven. Verificatie van de monitoring zal daarin een prominente plaats moeten hebben. Peeters vraagt zich af hoe duur het instrument van emissiehandel daarmee wordt. De invoering van het systeem gaat nu wel heel erg snel gaat, hetgeen op korte termijn ongunstig kan uitwerken voor de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van het systeem en daarmee ook de waardering voor dit marktconforme instrument. Het tijdpad is zeer strak en lidstaten staan voor een enorme opgave. Bedrijven zijn in de proefperiode 2005-2007 een soort proefkonijn. Maar toch is er sprake van een boeiend experiment. De snelle invoering in de EU valt volgens haar te verklaren door de politieke wil nu een soort klimaatreus te zijn. Het jaar 2004 wordt dus een druk en spannend jaar, met belangrijke leereffecten voor de toekomst van dit instrument.

5. De discussie
In de discussie spelen er vragen over de status van emissierechten. Zijn het een civielrechtelijk goed (registergoed of effect) en waarom heeft de Commissie dat niet geregeld, in Europees verband is deze vraag immers ook van belang. VROM heeft volgens Klein Lankhorst deze vragen bij de landsadvocaat neergelegd en wacht op antwoord. Verder zijn er vragen over het toewijzingsplan. Wat is de wettelijke basis daarvoor? Ook het convenant benchmarking komt daarbij ter sprake, maar VROM wil daar op dit moment nog geen uitspraken over doen. Volgens Jan de Vries (5) is een een op een vertaling van het convenant naar allocatieplan te kort door de bocht en zeker in de latere periodes in strijd met de filosofie van de richtlijn. De gedachte is dat de basis van een CO2 handelssysteem een plafond is. De acceptatie daarvan en de keuze voor een allocatiesysteem dat daarop aansluit is een basaal punt.
Over de wijze waarop de CO2 handel vorm gaat krijgen zijn de aanwezigen het eens: er zullen in- en verkoopcombinatie, brokers en elektronische handelsplatforms op internet gaan ontstaan. Volgens Mensink gaan ook milieubewegingen rechten opkopen. De Vries acht die vrees ongegrond, hem zijn geen gevallen bekend van milieuorganisaties die op substantiële schaal rechten kopen. Soms wel op kleine schaal, om inbreng te hebben in een systeem, zoals je een Shell-aandeel koopt om naar de aandeelhoudersvergadering te gaan.
Zorg is er vanuit het bedrijfsleven over gegevensverstrekking. Kunnen, ook in het kader van ‘naming en shaming’, gegevens over bedrijven straks zomaar openbaar worden? Volgens Peeters is er pas sprake van ‘naming’ als er een onherroepelijk handhavingsbesluit is. Vragen zijn er ook over de wisselwerking tussen het handelssysteem en IPPC in vergunningen. Volgens Klein Lankhorst zullen er afspraken tussen de NEa en de Wm-bevoegde gezagen gemaakt moeten worden. Wm-voorschriften zullen gewoon gehandhaafd moeten worden, dat is Nederland Europeesrechtelijk verplicht. Volgens Mensink stagneert daarmee de handel. Klein Lankhorst denkt dat dit op te lossen is door zo soepel mogelijke Wm-normen op te leggen. Volgens De Vries is de beperking van de vergunning, die als het ware een vloer in de handel legt, geen probleem. In de VS werkt dat ook zo. In een handelssysteem ben je volgens hem nooit volledig vrij. Volgens Peeters is de samenloop van systemen inderdaad niet nieuw. Wel bevreemd haar af en toe het motief van Nederland om NOx handel in te voeren: met het alara-beginsel zou niet tot verdergaande voorschriften gekomen kunnen worden. Zij vraagt zich af hoe de positie van een bedrijf, dat door Alara vanwege de kosten niet gedwongen kan worden tot verdergaande technieken, bij emissiehandel is. Hoe duur worden de rechten voor het bedrijf? Misschien is het wel een beetje simpel te veronderstellen dat de markt het wel oplost. Volgens Klein Lankhorst is daar wel naar gekeken, studies wijzen uit dat je door de kosteneffectiviteit van het systeem verder kunt gaan dan alara, waardoor ook aan de internationaalrechtelijke verplichtingen kan worden voldaan.

Noten:
* Mr. Liesbeth Albers is bureausecretaris van de Vereniging voor Milieurecht.
1. Senior beleidsjurist bij VROM.
2. Beleidsmedewerker bij de provincie Zuid-Holland.
3. Beleidsmedewerker Vereniging van Nederlandse Papier- en kartonfabrieken.
4. Senior onderzoeker grensoverschrijdend milieurecht, Universiteit Maastricht.
5. Beleidsmedewerker bij Stichting Natuur en Milieu en optredend als referent.