Over de grenzen van het milieurecht

Verslag van de jubileumvergadering op 19 september 2002

Tijdens het 20 jarige jubileum van de Vereniging voor Milieurecht in Naturalis te Leiden richtte de VMR de blik richten op externe ontwikkelingen buiten het harde, dagelijkse milieurecht. Aan de orde kwamen: milieurecht en de derde wereld, milieurecht en mensenrechten en milieurecht en de uitbreiding van de Europese Unie.

Milieurecht en de derde wereld
Zoeteman (1) opent de dag met een lezing over milieurecht en derde wereld en betrekt daarbij de globalisering die vaak op gespannen voet staat met duurzame ontwikkeling. Het grote probleem is dat de snel globaliserende wereld niet adequaat wordt bestuurd. De wereld lijkt op een bus die steeds harder rijdt terwijl er niemand achter het stuur zit, nationaal en internationaal milieurecht ten spijt. Globalisering heeft vooral de laatste 20 jaar de wereld een ander aanzien gegeven en uit zich op vele terreinen, ook in bijvoorbeeld de informele economie. Duurzame ontwikkeling kwam in dezelfde periode op. Deze duurzaamheidsvisie op ontwikkeling is ontstaan uit het besef dat armoede de grootste bron van vervuiling en grondstofuitputting is en dat de milieucrisis dus niet opgelost wordt zonder het armoedevraagstuk wereldwijd aan te pakken èn de rapporten van de Club van Rome in de jaren zeventig (Grenzen aan de groei). Zoeteman schetst een aantal duurzaamheidsniveaus op grond waarvan de duurzaamheidsattitude van een land vast te stellen is. Dit gaat van de eerste fase, waarin overleving op de voorgrond staat (en dus geen oog voor duurzaamheid is) tot de vijfde fase, waarin duurzame ontwikkeling vanzelfsprekend is en vrijwillig wordt geïncorporeerd in ontwikkelingen. Nederland bevindt zich, met o.a. Zweden en Denemarken, in de overgang van de derde naar de vierde fase, waarin duurzame ontwikkeling doorbreekt in alle lagen van de besluitvorming. Ontwikkelingslanden bevinden zich in de eerste of tweede fase en zijn in hun ontwikkeling naar duurzaamheid erg kwetsbaar door de globaliseringsontwikkeling. Alleen onder speciale condities, zoals het beschikbaar zijn van een krachtig bestuur, zal een ontwikkelingsland kunnen profiteren van de globale economie, anders overheersen de negatieve effecten zoals klimaatverandering, liberalisering van de handel ten koste van sociale en milieueisen, verminderde bescherming van de nationale landbouw en overdracht van besmettelijke ziekten zoals Aids. De vraag is of en hoe deze globaliserende ontwikkeling gestuurd kan worden. Zoeteman denkt daarbij ten eerste aan beperking van de soevereiniteit van staten ten gunste van internationale organisaties als de Europese Unie en de Verenigde Naties. Talrijke suggesties zijn op dat gebied in omloop. Erg belangrijk is dat de functies die voor goed bestuur nodig zijn, zoals informatieverzameling, regelgeving, uitvoering, afstemming, handhaving en monitoring, op wereldschaal operationeel gemaakt worden. Verder is voor de meest adequate aanpak van de problematiek, de duurzaamheidsattitude van een land belangrijk. Maatwerk is dus noodzakelijk, ook in ontwikkelingshulp. Op zich zijn er op internationaal vlak positieve ontwikkelingen, neem de grote topontmoetingen zoals Johannesburg. Maar al deze ontwikkelingen ten spijt, Zoeteman bespeurt op dit moment een houding alsof de wereld wacht op een calamiteit om wérkelijk in actie te komen.

In de middagworkshop richt Bronkhorst (2) zich op de rol van multinationale ondernemingen, zeer machtige actoren in de huidige wereldorde. Volgens hem ontbreekt echter een juridisch kader voor investeringen van dergelijke ondernemingen. Vaak is men slechts gebonden aan lokale regelgeving die vaak niet voldoet aan internationale normen voor o.a. toezicht op naleving. Dit kan leiden tot uitwassen. De vraag is of de Nederlandse samenleving daarin een rol kan vervullen door bijvoorbeeld een Nederlandse onderneming die een lokaal leefmilieu in een ontwikkelingsland aantast, daarop aan te spreken. Bronkhorst ziet een mogelijkheid om deze ondernemingen via de Nederlandse rechter aan te speken. Op die wijze kan compensatie en schadeloosstelling worden gevraagd maar zal ook het besef van de internationale werking van milieunormen worden vergroot. Nederlandse milieuorganisaties kunnen hierbij een ondersteunende rol spelen. Wat vooral nodig is zijn juridische expertise en financiële middelen. Bronkhorst doet een oproep aan Nederlandse milieujuristen om hun steentje hieraan bij te dragen. In de workshop kwamen verder vragen aan de orde als welk recht de Nederlandse rechter dan dient toe te passen en of het niet beter is een multinational in het land zelf voor de rechter te dagen. Tevens vroeg men zich af of het ook niet vaak lokale, kleine ondernemingen zijn die milieuschade veroorzaken. Doordat multinationals vaak afnemers zijn van deze producenten, zou er een positieve invloed op deze lokale bedrijven uitgeoefend kunnen worden. Verscheidene multinationals hebben reeds een gedragscode over hoe men omgaat met sociale aspecten en milieu. Toch zou de juridische afdwingbaarheid van een en ander nader onderzoek verdienen en investering in een proefproces vanuit Nederland. Daarbij moet zeker ook gekeken worden naar juridische ontwikkelingen en mogelijkheden in de landen zelf.

Milieurecht en mensenrechten
Verschuuren (3) bespreekt in zijn bijdrage de verbreding van het thema milieu van het fysieke, grijze milieu, naar de sociale context van het milieubeleid. Alhoewel er reeds in 1972, bij de Verklaring van Stockholm, sprake was van een fundamenteel recht op een gezond leefmilieu, werd het expliciet opnemen van een dergelijke bepaling in de verdragen steeds verworpen, o.a. vanwege de vrees voor veel juridische procedures over dit nieuwe begrip. Ook in Europees verband was er weinig animo om een afdwingbaar recht op te nemen in verdragen. Verschuren noemt drie redenen waarom het ontbreken van zo’n gecodificeerd recht niet héél erg is. Vaak zijn er bij de aantasting van het milieu ook andere mensenrechten in het geding, waar de rechter dan de aantasting van het milieu onder kan brengen. Een voorbeeld is de Heathrow-zaak (4), waar het, zonder onderzoek naar de effecten voor omwonenden, uitvoeren van nachtvluchten als een aantasting van het recht op privacy en gezinsleven (artikel 8 EVRM) werd aangemerkt. Er wordt in dat kader al gesproken van een mensenrechteneffectenrapportage. Een tweede reden is dat in zeer veel EG regelgeving, waaraan burgers rechten kunnen ontlenen, het milieu wordt beschermd. Een nadeel is echter wel dat bijvoorbeeld voorgenomen beleid daar niet onder valt. Een derde reden is dat er veel niet-bindende soft-law verklaringen bestaan waarin het mensenrecht op de bescherming van het milieu wel wordt erkend. Internationale rechterlijke organen verwijzen vaak naar ‘soft law’ ter onderbouwing van hun beslissing.
Toch is er volgens Verschuuren wel een reden om te pleiten voor opneming van een bindend mensenrecht in verdragen. Het doet namelijk nogal geforceerd aan om allerlei milieuzaken onder artikel 8 EVRM te brengen. Bij een zelfstandig recht kan bovendien recht worden gedaan aan de specifieke eisen van dit recht. Voor wat betreft de formulering zou er gekozen moeten worden voor een antropocentrisch mensenrecht, dus gericht op de mens. Verschuuren vindt het hoog tijd dat er een dergelijk protocol bij het EVRM wordt opgenomen.

In de workshop geeft Kuijer (5) aan dat een dergelijk protocol nauwelijks meerwaarde heeft en dat ratificatie door alle landen veel tijd gaat kosten. Bovendien bracht recent het EVRM wederom uitkomst toen Turkije (6) werd veroordeeld op grond van artikel 2 EVRM (recht op leven) wegens nalatigheid rond een vuilnisbelt met explosiegevaar bij een sloppenwijk. Toch doet het oprekken van de bestaande mensenrechten soms wat gewrongen aan, maar Kuijer denkt dat het vanuit praktisch oogpunt toch het beste is.

Milieurecht en de uitbreiding van de Europese Unie
Het derde onderwerp werd ingeleid door Von Meijenfeldt (7) die schetst hoe er met de 10 landen die in 2004 tot de EU toetreden wordt onderhandeld over o.a. milieuregelgeving. Hij gaf aan dat over de tekst en inhoud van richtlijnen niet te onderhandelen valt, evenals over de financiën bij de toetreding. Er is een aantal vastgestelde steunprogramma’s, waarin volgens Von Meijenfeldt het milieu er niet slecht is afgekomen. Over de overgangstermijnen kan wel worden onderhandeld. Vooral op het gebied van kapitaalintensieve maatregelen zoals afvalverwerking, afvalwaterzuivering en de IPPC-richtlijn, worden overgangstermijnen gegund. Dat laatste ligt bij Von Meijenfeldt gevoelig, maar de balans is volgens hem toch dat het allemaal erg meevalt en dat toetreders zelf ook niet met overdreven eisen kwamen. Natuurlijk zijn er ook lastige landen, zoals Malta, die vasthouden aan het vangen van 3.000.000 trekvogels per jaar.
Voor wat betreft de implementatie dient een toetreder dicht bij de tekst van een richtlijn te blijven. Nederland heeft daar wel eens wat ruimer over gedacht maar moet daar nu, ook onder invloed van jurisprudentie, toch van terugkomen. Ná de toetreding is er eventueel ruimte om, in evaluatierondes, gezamenlijk met de andere lidstaten, definities van de richtlijnen aan te passen. Een andere vraag is of de toetreders niet erg streng de maat wordt genomen, terwijl nog niet eens alle huidige lidstaten voldoen aan de richtlijnen. Von Meijenfeldt is toch voorstander van het stellen van strenge eisen; het op zijn beloop laten van duurzaamheid, zoals bij ons is gebeurd, moet worden voorkomen. Een belangrijk element in de implementatie is nog wel de handhaving en de organisatie van het bestuur. Dat is nog niet overal goed geregeld.
Na de toetreding zullen de onderhandelingen tussen 25 landen, vanwege het grote aantal landen, steeds meer bilateraal en trilateraal plaats gaan vinden. Belangrijk is daarbij dat landen in verschillende ontwikkelingsstadia met elkaar overleggen zodat er geleerd kan worden van fouten uit het verleden. Bovendien moet niet worden vergeten dat er onder de toetreders ook landen zijn die progressief zijn op het gebied van milieubescherming. Verder zou Europa zich, om de invoering van milieuregelgeving soepeler te laten verlopen, wellicht ook wat meer moeten richten op instrumenten die minder op emissie gericht zijn en beter uitvoerbaar zijn zoals emissiehandel en verschuiving van verantwoordelijkheid van het milieu naar het bedrijfsleven. Al met al is Von Meijenfeldt positief over de uitbreiding. Door de toetreding kan tegelijkertijd met de toekomstige economische groei duurzaamheid worden afgedwongen door de bestaande Europese milieuregelgeving.

De workshop werd ingeleid door Van Wijmen (8) en Kosterink (9). Van Wijmen benadrukte de rol die Nederland kan spelen door daadwerkelijk en effectief bij te dragen aan natuurbehoud en bescherming door financiële steun aan natuuraankopen in Oost-Europese landen. Dergelijke activiteiten hoeven beslist niet altijd door de overheid zelf te worden uitgevoerd. Verder kan Nederland assistentie verlenen bij het opzetten van een NGO-netwerk gericht op natuur en milieu. Kosterink zet uiteen dat veel landen al ver zijn met vertaling van regelgeving. Juist op het gebied van toepassing en handhaving zijn er hiaten. Problemen liggen zowel bij capaciteit en kennis bij handhavers als bij het interpreteren van regelgeving door het justitiële apparaat. Rechters staan bovendien nog niet bekend om hun onafhankelijke rechtspraak. Samenwerking met organisaties in EU-lidstaten is van essentieel belang. Men heeft grote behoefte aan goede voorbeelden uit EU landen. Verder dienen juristen met kennis van zaken structureel betrokken te worden bij deze samenwerking om het milieurecht verder te ontwikkelen. Kosterink verwacht verder dat de grootste milieuontwikkelingen niet te verwachten zijn bij het traditionele milieurecht maar juist bij de inzet van EU-subsidies voor regionale ontwikkelingen. Zaak is om deze fondsen duurzaam in te zetten. In de discussie in de workshop kwam naar voren dat de toetreding zeker kansen biedt om zaken duurzaam aan te pakken, de ‘voorsprong van de achterstand’ werd daarbij genoemd. Voor milieujuristen ligt er een taak om concreet aan de slag te gaan in projecten in toetredende landen. Toch is het daarbij, blijkens ervaringen van enkele aanwezigen, vaak lastig om de juiste ingang te vinden, omdat in veel gevallen overheden in NGO’s nog niet zo goed georganiseerd zijn. Verder speelt de taalbarrière een rol. Het zou nuttig zijn om, naast wetgeving, ook concrete praktijkgevallen te vertalen. Toch klonk ook het geluid door dat er moet worden opgepast voor bevoogding door o.a. te zeggen dat men niet ook de economische ontwikkeling mag hebben zoals die in het Westen heeft plaatsgevonden. Het Westen moet duidelijk uitkomen voor de fouten die het zelf bij die ontwikkelingen heeft gemaakt. Het grote voordeel van de toetreding ligt volgens de deelnemers toch wel in het feit dat de te verwachten economische ontwikkelingen nu samen kunnen gaan met het toepassen van natuur- en milieuregelgeving en dat men fouten die hier zijn gemaakt, door uitwisseling van kennis, niet opnieuw hoeft te maken.
Het integrale verslag van deze studiemiddag verschijnt in de publicatiereeks van de Vereniging voor Milieurecht.

mr. Liesbeth Albers (secretaris Vereniging voor milieurecht)

Noten
1. Prof. dr. ir. Kees Zoeteman is voorzitter van Globus, het instituut voor Globalization and Sustainable Development aan de Universiteit van Tilburg.
2. Mr. Serge Bronkhorst was ten tijde van de workshop werkzaam bij de IUCN (internationale koepel van natuurbeschermingsorganisaties). Momenteel heeft hij een juridisch adviesbureau op het gebied van internationaalrechtelijke vraagstukken.
3. Prof. mr. Jonathan Verschuuren is hoogleraar Europees en internationaal milieurecht aan de Universiteit van Tilburg.
4. Hatton and others vs United Kingdom, EHRM 2 oktober 2001, M en R 2002/2 nr. 15 (m.nt. Kamminga).
5. Mr. Martin Kuijer is werkzaam bij de Universiteit Leiden.
6. öneryildiz vs Turkije, EHRM 18 juni 2002, M en R 2002/12, nr. 139 (m.nt. Kamminga).
7. Drs. Hugo von Meijenfeldt is voormalig hoofd Europa, thans directeur Bodem, Water, Landelijk gebied bij het ministerie van VROM.
8. Prof. Peter van Wijmen is hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg en advocaat.
9. Paul Kosterink is programmamanager bij Milieukontakt Oost-Europa.