De beoordeling van milieugeschillen door de bestuursrechter

Verslag ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 21 mei 2002

1. De beoordeling van milieugeschillen door de bestuursrechter
Onder deze titel verschenen eind april 2002 preadviezen van de werkgroep jurisprudentie van de VMR. Tijdens de besprekingen van milieurechtjurisprudentie door deze werkgroep kwamen vaak algemene vragen naar voren over rechterlijke uitspraken in milieugeschillen. Wat is bijvoorbeeld de invloed van de ‘Wende’ uit 1998 op de indringendheid van de toetsing, hoe valt te verklaren dat de Raad van State een steeds hogere ontvankelijkheidsdrempel lijkt op te werpen, wat is de rol van de adviseur van de StAB in milieuzaken, is er nog wel sprake van effectieve en efficiënte rechtspraak gezien de lange doorlooptijden en zouden we niet ook in milieuzaken toe moeten naar rechtspraak in twee instanties? De auteurs van de preadviezen zijn vanwege hun huidige en vorige werkkringen allen nauw betrokken bij procedures inzake milieugeschillen: mr. G.H. Addink (UU), mw. mr. M.P Jongma (UU), mr. T.C. Leemans (UL), mw. mr. H.A Steendam (bureau rechtshulp), mr. B.J. Walraven (Houthoff Buruma). Op 21 mei 2002 werden de preadviezen op een ledenvergadering in Utrecht besproken. Reactie werden gegeven door mr. H.J.M. Besselink (Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn) en prof. mr. W. Konijnenbelt (lid Raad van State).

2. De beoordeling door Besselink
Volgens Besselink is het terecht dat de VMR gedetailleerd stilstaat bij de beoordeling van milieugeschillen door de Raad van State. De afgelopen 10-15 jaar is er immers het nodige veranderd. De beoordeling gaat steeds meer lijken op een gewone rechterlijk toetsing. De ‘Wende’ wordt vaak als een mijlpaal gezien, maar Besselink betwijfelt of dat werkelijk zo’n breuk was met het verleden. In de Twk-periode was het immers ook niet uitgesloten dat bestuursorganen een eigen beleid konden voeren, zo leert een zaak uit 1992 (veehouderij) in de gemeente Blaricum (1). In zoverre is er niets nieuws. In elke uitspraak wordt nu een standaardoverweging opgenomen waarin expliciet wordt bepaald dat er beoordelingsvrijheid is.
In reactie op het preadvies van Jongma over het alarabeginsel meent Besselink dat het onmogelijk is om eenduidige toetsingscriteria op te stellen voor vergunningverlening. In die zin is het niet zo erg dat de Wm het op dat punt moet doen met een vage norm en is er geen noodzaak om art. 8.11 Wm aan te passen aan het minstens zo vage art. 9, lid 4 van de IPPC-richtlijn. Verder is Besselink het eens met de kritiek van Walraven op de steeds beperktere ontvankelijkheid bij de Raad van State. De gevolgde ‘strenge termijn-lijn' en de ‘Medembliklijn’ zijn onnodig star. Besselink betwijfelt echter of Walravens aanbeveling dat de Afdeling hierop terug moet komen, zonder wetswijziging reëel is. De vraag is volgens Besselink of er überhaupt in milieuzaken nog wel behoefte is aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, nu ontwerp-besluiten vaak goed gemotiveerd worden, er bijna altijd een uitvoerig vooroverleg is en de wettelijke adviseurs bijna nooit meer advies uitbrengen. Ook getalsmatig komen wijzigingen, zonder dat er een vergunningprocedure wordt gevolgd, steeds vaker voor. Het volgen van de gewone bezwaarschriftenprocedure heeft volgens Besselink alleen maar voordelen: snelheid, de mogelijkheid van pro-forma bezwaarschriften, meer mogelijkheden voor inbreng van deskundigen en de toepasselijkheid van de proceskostenregeling. Dat hiermee de actio popularis verdwijnt is geen onoverkomelijk nadeel zolang gewaarborgd is dat een ieder kan vragen om milieu-informatie en handhaving. Tenslotte vindt Besselink dat de rechtspraak in twee instanties, zoals Addink in zijn preadvies voorstelt, vanwege het gevaar van meer hoger beroepen en daardoor nóg langere procedures, nog maar even uitgesteld moet worden.

3. Het oordeel over de rechter
Ook Konijnenbelt heeft veel lof voor de preadviezen. In vervolg op de titel van Jongma’s preadvies: ‘Hét alarabeginsel bestaat niet’ stelt hij dat zelfs hét belang van de bescherming van het milieu niet bestaat. Een grondfout in de Wm is dat wordt gedaan alsof milieubelangen homogeen zijn. Er zou echter onderscheid gemaakt moeten worden tussen ‘potentiële schade aan het milieu’ en ‘hinder’ (vooral geluid en stank, hinder in enge zin). Voor dat laatste zou er beleidsvrijheid moeten zijn. Artikel 8.11 Wm is echter rigide en laat dit onderscheid niet toe. Een tweede fout is dat ‘optimalisering’ niet mogelijk is. Het beste nettoresultaat voor het milieu is soms te bereiken wanneer je zou kunnen optimaliseren door verschillende vormen van milieubedreiging met elkaar in verband te brengen en te kiezen voor de combinatie die per saldo het minst schadelijk is. Voor wat betreft de rechtsbescherming is Konijnenbelts persoonlijke menig dat de bestaande inspraakmogelijkheid voor ‘een ieder’ moet blijven bestaan, al was het alleen al om de ideologische reden waarom daar destijds bij de Wabm voor is gekozen. Maar het Utrechtse onderzoek geeft de doorslag. Verder zou, zoals Walraven meent, inderdaad de band tussen inspraak en beroepsrecht doorgesneden moeten worden: beroep voor belanghebbenden én diegenen die hebben ingesproken. Geen trechterwerking dus, maar wel een mogelijkheid om misbruik van procesrecht te voorkomen. Een loyale uitleg van artikel 20.6 Wm eiste echter min of meer van de Afdeling dat voor de ‘Medemblik’-lijn werd gekozen. De inspraak- en bezwarenprocedure worden nu echter onnodig gejuridiseerd. Voor wat betreft het beroep, zouden de gemeentelijke milieubesluiten nu volgens Konijnenbelt inmiddels wel bij de rechtbank ondergebracht kunnen worden. Om voldoende kwaliteit te krijgen is het wel belangrijk dat elke rechtbank voldoende milieuzaken te behandelen krijgt. Het hoger beroep mag vervolgens wél volgens het trechtermodel verlopen, met een enigszins liberale houding ten opzichte van nieuwe argumenten als nieuw aangevoerde rechtsgronden.
Vervolgens reageert Konijnenbelt op het preadvies van Leemans over de deskundigenadvisering. Er worden tegenwoordig veel minder StAB-adviezen gevraagd. Volgens Konijnenbelt leidt de huidige werkwijze, te weten een algemene adviesvraag én geregeld overleg tussen Afdeling en StaB, in 95% van de gevallen tot uitstekende resultaten. Op dit moment worden vragen niet voorgelegd aan belanghebbenden maar er circuleren, mede als gevolg van het Mantovanelli-arrest (2), ideeën om dat wel te doen. Verder zijn er ideeën om een StAB-rapport na het verschijnen aan partijen te sturen met een termijn om te reageren. Konijnenbelt is het niet eens met Leemans idee dat de adviseur bij een onderzoek hoor en wederhoor zou moeten toepassen: een adviseur is geen rechter.
Konijnenbelt vindt het jammer dat in het onderzoek van Steendam naar de snelheid van rechtspreken geen representatief materiaal is gebruik. De gemiddelde duur van uitspraken is in 2001 teruggegaan van 20 naar 15 maanden en eind 2002 zal dit niet meer dan een jaar zijn.
Tenslotte een opmerking over de vraag of de Afdeling aan geschillenbeslechting doet. De Afdeling doet volgens Konijnenbelt wat zij kan. Vaak is men door de aangevoerde beroepsgronden, gebonden aan de omvang van het geding. Maar tijdens de zitting wordt vaak toch aandacht besteed aan zaken daarbuiten. Verder is het zo, dat als het snel duidelijk is dat het besluit wegens één fataal gebrek geheel moet worden vernietigd, de Afdeling in de uitspraak tóch nog andere punten, die bij een nieuw besluit ook weer een rol zullen spelen, behandelt (3). Vernietiging alleen na behandeling van de dodelijke beroepsgrond vindt eigenlijk alleen plaats als de zaak er bij een nieuw besluit hoogstwaarschijnlijk geheel anders zal uitzien. Zo zien we, volgens Konijnenbelt, dat de rechter niet alleen kijkt naar de vraag of het besluit al dan niet moet worden vernietigd, maar ook antwoord probeert te geven op alle van belang zijnde rechtsvragen die partijen verdeeld houden.

4. De discussie
Er volgt een discussie over de vermeende snellere afhandeling van zaken. Volgens praktijkjuristen duren zaken nog steeds erg lang. Ook is men niet altijd overtuigd van de onafhankelijkheid van de StAB. Konijnenbelt maakt de kanttekening dat de StAB zich, juist omdat men alleen de Raad van State adviseert, onafhankelijk kan opstellen, wat van andere adviseurs niet altijd gezegd kan worden. Verder kunnen partijen altijd met een contra-expertise komen. Het is volgens Konijnenbelt sowieso erg belangrijk om als partij met een goed verhaal te komen. De Afdeling gaat daar dan echt serieus mee om. Voor de aanwezigheid van de deskundige ter zitting voelt hij niet veel omdat er daardoor discussies kunnen ontstaan waar niemand wijzer van wordt en het bovendien contraproductief kan werken omdat het gevaar bestaat dat de StAB adviseur een volgende keer niet meer met uitgesproken opvatting durft te komen.Ook volgens Besselink zou een papieren discussie over een concept-advies veel beter werken dan discussies op de zitting.
Ten aanzien van de mogelijkheid van optimalisatie bij milieubesluiten, is Jongma van mening dat de wetgever dat uitdrukkelijk mogelijk heeft willen maken. Konijnenbelt meent echter dat de ontwikkelingen, in ieder geval in de jurisprudentie, niet in die richting zijn en een breuk daarin niet zo snel zal komen. Overigens gaat ook de toetreding van Oost-Europese landen tot de EU problemen opleveren met een starre opvatting over het IPPC-beginsel van de ‘best bestaande technieken’.
Ten aanzien van de actio popularis komt ter sprake dat bij gedoogbeschikkingen alleen belanghebbenden ontvankelijk zijn. Volgens Konijnenbelt is in een nieuw systeem waarin inspraak bestaat voor een ieder en recht van beroep voor belanghebbenden en insprekers, de kans groot dat de rechter deze regel ook voor gedoogbesluiten laat gelden.
In de discussie over het afschaffen van de bedenkingenfase en het vervangen ervan door de gewone Awb-procedure, lopen de meningen uiteen. Besselink denkt dat de inspraak in de praktijk vaak een farce is maar anderen zien het nut er nog wel van in omdat ook adviseurs zich in die fase nog wel laten horen. Konijnenbelt heeft de ervaring dat overheden vaak een open oor hebben voor bedenkingen in de ontwerpfase. Bovendien worden er steeds minder vergunningen verleend zodat straks alleen nog interessante gevallen overblijven waarvoor een openbare voorbereidingsprocedure zoals die onder afd. 3.5 Awb gaat gelden, zijn nut blijft behouden. Verder wordt het verdrag van Aarhus nog genoemd als argument voor een zo breed mogelijke inspraak. Volgens Besselink is het belanghebbendenbegrip van wet tot wet verschillend. Met het oog op Aarhus zou je in het milieurecht inderdaad een breder belanghebbendenbegrip kunnen hanteren, maar dat is wat anders dan een actio popularis. Tot slot wil Jongma nog nadrukkelijk van Konijnenbelt weten of hij er inderdaad voor is dat lokale bestuursorganen bij hinderaspecten meer beleidsvrijheid hebben dan bij milieuschade. Het antwoord van Konijnenbelt is bevestigend. Dat hoort bij een decentrale inrichting van het land. In de ruimtelijke ordening komen grote verschillen voor en dat heeft gevolgen voor de mate van hinder die je moet kunnen dragen. Op het platteland mag het in zekere mate stinken en bij een industriewijk hoort een zekere mate van geluid.
Het integrale verslag van deze studiemiddag verschijnt in de publicatiereeks van de Vereniging voor Milieurecht.

mr. L. Albers (secretaris Vereniging voor milieurecht)

Noten
1. AGvB 3 september 1992, AB 1993, 76.
2. EHRM 18 maart 1997, NJ 1998, 278 m.n. Snijders, JB 1997/112 m.n. Heldeweg. Dit arrest is volgens de Afdeling ook van toepassing op de advisering in milieugeschillen.
3. Als voorbeeld noemt Konijnenbelt ABRvS 16 november 2000, M en R 2002, 7 m.n. Van Gestel over hinder rond het voetbalstadion van De Graafschap.