Lokale milieuhinder

Verslag van de VMR-ledenvergadering op 22 november 2001

1. Inleiding
Lokale milieuhinder is een onderwerp waar velen bij betrokken zijn: lokale overheden, de bestuursrechter en de burger. Drie inleiders gaven tijdens deze VMR-ledenvergadering hun visie op de (on)mogelijkheden van overheid en rechter bij lokale milieuhinder. Zij gingen ook in op de experimentenwet Stad & Milieu.

2. Gemeentebestuur en lokaal milieubeleid
De eerste inleider, mr. G.M. van den Boom , belichtte de bestuurlijke aspecten en jurisprudentie inzake lokale milieuhinder. Hij constateerde dat voorheen bij de uitvoering van het milieubeleid uitsluitend werd gelet op kwantitatieve aspecten en dat er nauwelijks aandacht was voor handhaving. Hij noemde een aantal knelpunten: de grote stroom wet- en regelgeving, geringe aandacht voor milieurendement, conflicterende verhouding met andere beleidsterreinen, afnemende aandacht in maatschappij en politiek voor milieu, onvoldoende samenhang tussen verschillende overheden en tussen beleid en uitvoering, de meer dan gebrekkige handhaving, clièntelisme, de gevaren van deregulering en decentralisering en onvoldoende beschikbaarheid van voldoende en gekwalificeerd personeel. Meer nieuwe regelgeving biedt volgens hem geen oplossing; de gebrekkige uitvoering is met name een managementprobleem. Burgers en ondernemers hebben een eigen verantwoordelijkheid, met name inzake veiligheid, maar moeten wel in staat zijn de risico’s in te schatten. Overheden moeten daarom risico’s duidelijk maken en meer investeren in hun vertrouwensrelatie met de burger. Volgens Van de Boom is de decentralisatie te ver doorgeschoten zonder dat dit milieuwinst oplevert. Lokale economische belangen dreigen zelfs voorrang te krijgen op het ‘stemloze’ milieubelang.

Verder constateerde Van den Boom dat gemeentelijke diensten te veel gericht zijn op uitvoering en onvoldoende zijn uitgerust om verantwoord beleid te ontwikkelen. Ook de gang naar de bestuursrechter biedt steeds minder soelaas omdat deze bestuursbesluiten steeds minder indringend toetst. Daarnaast is bestuurlijk toezicht sterk ingeperkt en vervalt waarschijnlijk het goedkeuringsvereiste inzake bestemmingsplannen in de herziene WRO. Ook het toezicht is daarmee, volgens Van den Boom, te ver teruggedrongen. Het overheidsapparaat moet instrumenten en mechanismen ontwikkelen die bijdragen aan een juiste effectuering van beleid en regelgeving.

Ook de bestuurscultuur is schuldige, blijkens onderzoeken rond grote rampen als Volendam. Handhaving dient, volgens Van den Boom, een collectief gedragen collegebeleid te worden dat de gemeenteraad actief controleert. Daarbij spelen ook de burger en milieugroeperingen een grote rol. Openbaarheid van milieu-informatie is dus belangrijk. Nu is de invloed van de markt op beleidsontwikkeling vaak te groot en komt de burger op de laatste plaats. Een van Van den Booms stellingen is dat het groene poldermodel op gespannen voet staat met de uitgangspunten van de representatieve democratie. Wel signaleert hij veel aandacht voor de ontwikkeling van integraal beleid, onder andere in regionale projecten, maar ook daar doen zich knelpunten voor. Milieu, als ondefinieerbaar belang, blijkt vaak toch de zwakste schakel. Vaak is de ontwikkeling van interactief, gebiedsgericht beleid een te ingewikkeld proces voor het gemeentelijk apparaat. Daarbij komt de concurrentie met andere vormen van integraal beleid. Een geslaagde poging om verschillende vormen van integraal beleid ineen te vlechten heeft Van den Boom nog niet gezien. Het ambitieniveau zou volgens hem op dit terrein moeten worden bijgesteld.

In het tweede deel van zijn inleiding ging Van den Boom in op de juridische aspecten van lokale milieuhinder. De beleidsruimte voor lokale overheden is zeer beperkt wat betreft de uitvoering van medebewindswetten, , mede door de grootscheepse ontwikkeling van art. 8.40-AMvB’s. Verder stelde hij vast dat de beoordelingsvrijheid bij de uitvoering van milieuwetten door lokale overheden, ondanks de “Wende van 1998’ , gering is. Afwijking van geaccepteerde circulaires is voor de vergunningverlener in praktijk nagenoeg onmogelijk vanwege de zware motiveringseisen.

Over afstemming van milieubeleid en andere milieurelevante bepalingen meent Van den Boom dat het bestemmingsplan beperkte mogelijkheden biedt . Desondanks kan het een belangrijk instrument zijn om milieubelangen veilig te stellen. Helaas zijn gemeentelijke ruimtelijke ordenaars zich daar onvoldoende van bewust. Op dit moment vallen bepaalde vormen van milieuhinder tussen wal en schip. Enerzijds gaan art. 8.40-AMvB’s er vanuit dat een en ander in bestemmingsplannen geregeld wordt. Anderzijds blijken deze bestemmingsplannen vaak sterk verouderd. Van den Boom vatte zijn betoog tot slot samen in een aantal prikkelende stellingen en concludeerde dat lokaal milieubeleid van grote betekenis is. Toch vragen veel ontwikkelingen op het terrein van lokale hinder om herijking van aanpak door gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie.

3. De rechter en lokale milieuhinder
Oud-staatsraad mr. J.J.R. Bakker besprak de ruimte die de Raad van State heeft bij de beoordeling van geschillen. Het toetsingskader dat de Afdeling ter beschikking staat en de mogelijkheden die het bestuursprocesrecht biedt bepalen deze ruimte.

Allereerst het wettelijke toetsingskader. Geschilpunten inzake de uitleg en de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften zijn onderworpen aan een volledige rechterlijke toets, aldus Bakker. Daarbij kijkt de Afdeling ook naar verenigbaarheid met het systeem van de Wm en het rechtszekerheidsbeginsel. Een probleem is de lange periode die verstrijkt vóór prejudiciële vragen bij de interpretatie van communautair recht beantwoord worden.
Bij wettelijke bepalingen waarin slechts een vage norm is neergelegd, heeft het bestuursorgaan bij de interpretatie veelal beoordelingsruimte. De wijze waarop het bestuursorgaan die beoordelingsruimte invult wordt slechts marginaal getoetst. Vervolgens toetst de rechter volledig aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bakker betreurt het dat vernietiging op een van die gronden veel voorkomt. Hij doelt hier met name op zorgvuldige voorbereiding en draagkrachtige motivering. Soms gaat het om voor de hand liggende feiten of onderzoeken. Optimale benutting van de mogelijkheden van de openbare voorbereidingsprocedure kan dit voorkomen. Het is sowieso belangrijk dat ook de ambtenaar die ter zitting verschijnt, de zaak feitelijk goed kent; Bakker maakt wel eens anders mee.

Ten aanzien van de ruimte die het bestuursprocesrecht de Afdeling biedt noemde Bakker allereerst de mogelijkheden van geïntegreerde behandeling van zaken. De Afdeling kan hiermee een bijdrage leveren aan de koppeling tussen milieu-, r.o- en bouwzaken. Organisatorisch heeft het nogal wat voeten in de aarde, maar de resultaten zijn veelal bevredigend. Volgens Bakker helpt het daarbij als partijen aandringen op een dergelijke geïntegreerde behandeling! Bestuursrechters moeten het oplossen van het verschil in het achterhoofd houden bij het nemen van beslissingen, meent Bakker. Het bestuursprocesrecht biedt in dat opzicht een keur van mogelijkheden: - de gevolgen van een vernietigd besluit in stand laten - zelf voorzien in de zaak. Dit kan alleen als er na vernietiging slechts één mogelijkheid is, namelijk afwijzing van de aanvraag. Als het de vernietiging van één of meer voorschriften betreft, is het volgens Bakker vaak wel mogelijk om in de uitspraak vervangende voorschriften te formuleren. - obiter dicta: het geven van aanwijzingen in de overwegingen voor een te nemen nieuwe besluit. Daarmee moet de rechter wel voorzichtig omgaan. Bij de interpretatie van een wettelijk voorschrift dat ruimte laat voor beoordelingsvrijheid, is dit niet mogelijk. In dit kader kan een rechter verder bij dragen aan een oplossing door zijn inhoudelijk oordeel uit te spreken in het geval er door het bestuursorgaan ‘overwegingen ten overvloede’ zijn gegeven. Hierbij kan men denken aan een niet-ontvankelijkheidverklaring van een bezwaar.

Bakker besloot zijn inleiding met de aanbeveling dat partijen (bij voorkeur gezamenlijk) de bestuursrechter suggesties doen over de invulling van de processuele ruimte die de rechter heeft. In de regel zal de bestuursrechter bereid zijn hiermee rekening te houdenHet benutten van de ruimte van de rechter vergt ook wat van de bestuursrechter: hij moet doordrongen zijn van het belang van de oplossingsgerichtheid van zijn uitspraken en hij moet de geboden ruimte op professionele wijze kunnen benutten. Grondige kennis van het bestuursrecht en van het bestuursprocesrecht en ruime ervaring in de toepassing daarvan zijn hiervoor noodzakelijk.

4. De Experimentenwet Stad & Milieu
Omdat bij lokale milieuhinder kwaliteitsdenken, gedeelde verantwoordelijkheid, gebiedsgerichte aanpak en geïntegreerde beleidsvoering van groot belang zijn, was mr. A.L. van Kempen, lid van de Evaluatiecommissie Stad & Milieu, gevraagd de tussenevaluatie van deze de Experimentenwet toe te lichten. Sinds mei 1997 wordt in 24 gemeenten geëxperimenteerd met een integrale aanpak voor de herinrichting van stadsgebieden, waarbij onder bepaalde omstandigheden mag worden afgeweken van de (milieu) wetgeving. Uitgangspunten zijn daarbij integrale aanpak en bronbeleid, daarna maatwerk en tenslotte afwijking van regelgeving. Bij de evaluatie blijkt dat deze laatste mogelijkheid als ‘ontstopper’ werkt. In de praktijk gebruikt men deze mogelijkheid liever niet. Het helpt echter wel om de eerste stappen extra zorgvuldig te nemen. Deze aanpak blijkt te leiden tot een bredere inventarisatie van milieuknelpunten in een vroeg stadium.

Wel bleek dat de besluitvormingsprocedure in dergelijke projecten als te ingewikkeld en zwaar wordt beschouwd door het gebrek aan integraal werken binnen gemeenten. Van Kempen wijdt dit aan de gemeentecultuur, de sectorale wetgeving (en daardoor sectorale normstelling waarmee een gemeente geconfronteerd wordt) en het feit dat gemeenten nog niet goed zijn toegesneden op kwaliteitsdenken. Verder blijkt milieu nog steeds een kwetsbaar onderdeel van beleid. De consequenties van afwijken van regelgeving zijn nu nog niet helder. Tot slot lichtte Van Kempen de aanbevelingen van de evaluatiecommissie toe. In 2004 vindt de eindevaluatie plaats. Meer informatie over Stad & Milieu is te vinden op www.minvrom.nl.

5. Discussie
In eerste instantie werd gediscussierd over integratie in de besluitvorming. Van den Boom benadrukte nog eens dat integraal werken vooral een managementprobleem is dat niet specifiek is voor de gemeentelijke overheid. Wellicht biedt de dualisering een oplossing. Volgens Bakker biedt ook de Wm mogelijkheden voor integratie, met name de artikelen 8.10 en 8.11. Hij vraagt zich vaak af waarom er op de werkvloer niet meer samenwerking is. Een deelnemer vroeg waarom gemeenten niet méér de ruimte zoeken en zich vaak beperken tot circulaires? Bakker signaleerde op dat punt enig koudwatervrees. Van den Boom stelde echter dat een gemeente van zeer goede huize moet komen om af te wijken van circulaires.

De discussie gaat vervolgens over het belang van kennis in relatie tot lokale milieuhinder. Kleinere gemeenten beschikken vaak over onvoldoende kennis voor ingewikkelde lokale milieuproblemen. Een gespecialiseerde milieudienst kan een oplossing zijn, mits er sprake blijft van verlengd lokaal bestuur. Een nadeel hiervan is dat bij een milieudienst de koppeling met r.o. ontbreekt. Volgens een van de deelnemers komt het regelmatig voor dat planologen en milieukundigen elkaar op de werkvloer gewoon niet goed begrijpenVan den Boom voegde daaraan toe dat op gemeentelijk niveau prioriteiten steeds wijzigen. De praktijk staat een integrale aanpak in de weg. De burger moet vaak flink doorzetten om iets bereiken. Bakker noemt het grote belang van de bedenkingenfase in de besluitvorming en de mogelijkheden die ambtenaren in deze fase hebben.Van den Boom noemde als lichtpuntje dat de Raad van State handhavingsbeschikkingen steeds vaker in stand laat. Sowieso staat handhaving nu echt op de politieke agenda. Een andere deelnemer voegde daaraan het niet te onderschatten belang van een goed vooroverleg toe. Daarin zou je bewoners al meer moeten betrekken. Bakker uitte ten slotte zijn verbazing dat in het kader van deze discussie niet ook het strafrechtelijke spoor en de samenwerking met het OM aan bod komen. Voorzitter Boogert, zelf OvJ, kon melden dat daar via ‘handhavingsarrangementen’ veel aan wordt gedaan. In dat kader maakt het OM afspraken met lokale overheden.

Hiermee werd de discussie afgesloten. Veel van de besproken punten komen ongetwijfeld weer aan de orde op de VMR-ledenvergadering van 21 mei 2002 over de beoordeling van milieugeschillen door de bestuursrechter.

Mw. mr. L. Albers (secretaris VMR)