Discussie over de discussienota

Verslag workshops ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht 27 september 2001

Inleiding
Op donderdag 27 september j.l. organiseerde de Vereniging voor Milieurecht (VMR) workshops over de VROM discussienota ‘Met recht verantwoordelijk!’. Vier deskundigen (waarvan van drie ook een artikel elders in dit nummer te vinden is) poneerden een aantal stellingen waarover de aanwezigen in discussie gingen. Na de workshops gaven mw. mr. H.P.H.M. Leijendekker en de heer mr. J. Teekens van het ministerie van VROM een reactie. Hieronder volgt een verslag (waarbij de reacties van Leijendekker en Teekens in de tekst zijn verwerkt).

Workshop 1:
Prof.mr. C. Lambers (Rijksuniversiteit Groningen) over codificatie van beginselen in het milieurecht.

Prof.dr. Ch. Backes zit de workshop voor en geeft het woord aan Lambers. Deze geeft allereerst een toelichting op zijn stelling dat milieurechtelijke beginselen in de wet moeten worden opgenomen. Naar zijn mening kunnen twee principiële interesses bij juristen op dit gebied worden onderscheiden. In de eerste plaats de veiligheid van burgers en in de tweede plaats een goed milieubeleid. Beide gebieden kennen echter een grote beleidsmarge. Als voorbeeld dient een recente uitspraak van Rechtbank Den Haag, inzake het aardgasbeleid, waarin een beroep werd gedaan op artikel 21 van de Grondwet. De rechter oordeelt dat slechts een zeer marginale toetsing is toegestaan. Er wordt reeds getoetst aan de ongeschreven beginselen van milieurecht. Enerzijds kan een rechter terugvallen op de milieurechtelijke beginselen uit het internationale recht en anderzijds kan hij via de band van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb), eenzelfde toets verrichten. Hierdoor wordt een groot aantal verschillende interpretaties van deze beginselen gehanteerd. Volgens Lambers zou codificatie duidelijkheid kunnen scheppen. Codificatie van het samenwerkingsbeginsel ziet hij echter niet zitten. De inhoud is onduidelijk en het is ook geen specifiek beginsel van milieurecht, eerder een algemeen beginsel van onze decentrale rechtsstaat. Evenmin is hij voorstander van opname van het duurzaamheidbeginsel in hoofdstuk 1 van de Wet milieubeheer. Dit beginsel is alleen vatbaar voor politieke invulling. Als fundamenteel beginsel zou het wellicht in artikel 21 van de Grondwet opgenomen kunnen worden.
Mr. J.H.G. van den Broek (VNO-NCW) vraagt waarom de algemene stelling: hoe vager de norm hoe eerder je deze moet vastleggen, niet geldt voor het duurzaamheidbeginsel? Volgens Lambers zijn de andere beginselen inmiddels niet meer zo vaag. Duurzaamheid heeft veelal te maken met een politieke keuze. Mr. C.J. van der Wilt (Centrum voor Milieurecht, UvA) wil weten wat in het verleden de belangrijkste bezwaren tegen codificatie waren? Backes geeft aan dat dergelijke beginselen destijds onvoldoende concreet werden geacht. Hierdoor zou rechtsonzekerheid ontstaan, wat zou leiden tot een te groot aantal procedures. Ook mr. A.V. van den Berg (Rechtbank Den Haag) herinnert zich die discussie. Volgens hem zagen rechters toen, en zien zij ook nu, geen bezwaren in opname van vage normen in de wetgeving. Belangrijker acht hij de vraag: ‘wie is de rechter?’. Hebben we het dan over de civiele, de straf- of de bestuursrechter? Wat weet deze in het algemeen van het milieurecht? Van den Berg stelt dat in geval van codificatie educatie een vereiste zal zijn. Volgens mw. mr. J.E. Hoitink (Ministerie van VROM en UU) komt codificatie van de beginselen juist de rechtszekerheid ten goede. Zij haalt een uitspraak aan waarin het ging om het korten van varkensrechten. Het Hof Den Haag toetst daarin onmiskenbaar aan het beginsel ‘de-vervuiler-betaalt’, zonder het beginsel zelf expliciet te noemen. Na codificatie zou wel aan het beginsel gerefereerd kunnen worden. Mw. mr. W.J.B. Claassen-Dales (De Brauw Blackstone Westbroek advocaten) sluit zich hierbij aan. Indien de beginselen in de wet worden opgenomen worden rechters gedwongen een standpunt in te nemen. Mr. W. Koegler (DHV Milieu en Infrastructuur BV te Groningen) acht de beginselen nog onvoldoende uitgekristalliseerd.
Lambers meent dat, nu er steeds vaker verdekt verwezen wordt naar de beginselen, het goed zou zijn om een aantal ervan zo duidelijk en helder mogelijk vast te leggen. Hij spreekt de overtuiging uit dat er milieurechtspraak in twee instanties komt. Daarmee wordt ook de rol van de rechtbanken in milieugeschillen belangrijker. Er moet voorkomen worden dat tussentijds een periode van onduidelijkheid bestaat.
Mr. B. Arentz (Tijdschrift voor Milieu en Recht) merkt op dat op dit moment met een beroep op bijvoorbeeld het motiveringsbeginsel, in combinatie met het milieubeleidsplan, hetzelfde resultaat behaald kan worden. Lambers geeft toe dat in theorie een dergelijke combinatie mogelijk is, maar dat daarbij altijd onduidelijk is welk deel van het plan nu geldend is en welk deel niet. Het is makkelijker om de beginselen te codificeren. Dat neemt niet weg dat je zou kunnen stellen dat de algemene beginselen van milieurecht, elk voor zich, niet meer zijn dan een specificatie van een of meerdere abbb.
Voor Van den Berg is de idee, dat de beginselen van milieurecht een uitwerking zijn van de abbb, nieuw. Hij ziet de beginselen van milieurecht als specifieke inhoudelijke beginselen, inherent aan het milieubeleid, en niet als een uitwerking van de algemene beginselen. Lambers ziet in dit verband geen verschil van mening aanwezig. Hij vindt alleen dat het mogelijk moet zijn om via de band van de abbb de beginselen van milieurecht in te zetten, maar codificatie van de beginselen behoudt zijn voorkeur. Mr. R.A.J. van Gestel (KUB) geeft aan dat uit evaluatieonderzoek is gebleken dat milieubeleidsplannen slecht doorwerken; ze bieden onvoldoende houvast bij de vergunningverlening. Een belangrijker vraag is wat hem betreft hoe de locale overheden bij de vergunningverlening om zullen gaan met de beginselen van milieurecht. Geringe bekendheid met de normen zou wel eens tot enorme verwarring kunnen leiden. Ook hij acht codificatie noodzakelijk, maar spreekt daarbij de hoop uit, aansluitend bij Van den Berg, dat in educatie wordt voorzien. Mr. B.F. Algera (Provincie Noord-Brabant) sluit zich hierbij aan. Helderheid vooraf is erg belangrijk. Prof.mr. J.M. Verschuuren (KUB) merkt op dat men niet uit het oog moet verliezen dat het beginsel een ondersteunende functie heeft in relatie tot de rechtsregel, die als uitgangspunt dient te gelden. Over het voorzorgbeginsel merkt hij op dat ook daarbij deels sprake is van een politieke afweging.
Zowel mw. mr. Y.G.C.M. Bijkerk (DCMR) als mw. M.C. Lammens (Unie van Waterschappen) vragen zich af hoe gewaarborgd wordt dat uitvoerende instanties in concrete gevallen de beginselen op juiste wijze toepassen? Backes merkt op dat voor de Wvo-vergunningverlening de Wm van overeenkomstige toepassing is. Verschuuren merkt op dat het voorzorgbeginsel al is opgenomen in de Derde Nota Waterhuishouding, reden te meer om het te codificeren. Lambers geeft aan dat het voor de praktijk zaak is na te gaan welke belangen (politiek gezien) zwaardere bescherming genieten. Afhankelijk daarvan zal je de beginselen al dan niet zwaarder moeten meewegen in de besluitvorming.

Workshop 2:
Mr.dr. M.A. Heldeweg (Universiteit Twente) over externe integratie, o.a. met betrekking tot milieu en ruimtelijke ordening.

Hoofdstuk 3 van de discussienota gaat over externe integratie: integratie van milieubelangen binnen de besluitvorming op andere terreinen dan het milieubeleid. Heldeweg, opsteller van de stellingen voor deze discussie, was wegens ziekte helaas verhinderd. Discussieleider mr. G.A. Biezeveld (OM) en prof. mr.P.C. Gilhuis (KUB) leiden daarom de discussie kort in. Biezeveld heeft hiertoe een aantal vraagpunten geformuleerd. Over het eerste vraagpunt, naar nut en noodzaak van externe integratie, zijn de aanwezigen het roerend eens. Vooral op het terrein van milieu en RO zal integratie plaats moeten vinden, maar ook op andere beleidsterreinen zal het milieubelang meegewogen moeten worden. Wellicht moet dat zelfs gecodificeerd worden, maar wel met voldoende ruimte voor het gezond verstand, aldus mw. mr. E.T. Schutte-Postma (TU Delft). Pas echter wel op met het totaal doorvoeren daarvan, waarschuwt mr. G.M. van den Boom (gem. Valkenswaard), je zou milieu als apart beleidsterrein dan kwijtraken en dat is niet wenselijk. Mw. mr. R. Uylenburg (Centrum voor milieurecht UvA) wijst er op dat je een onderscheid moet maken tussen de beleidsterreinen waar je met ruimte te maken hebt, dus water, RO etc., waar het milieu in de afweging volledig meegenomen moet worden (het milieu als doel) en de overige beleidsterreinen, waar je het milieu als belang moet meenemen in de afweging. Milieudefensie zou volgens mw. mr. Luteijn, het liefst zien dat op élk beleidsterrein het milieubelang slechts gemotiveerd terzijde geschoven kan worden. Mw. Uylenburg wijst nog op het belang van goede procedureregels en checklisten, wil integratie goed van de grond komen.
De discussie gaat verder over het milieubelang, wat is dat? Mw. Schutte denkt dat je dat op de diverse verschillende terreinen (bijv. gezondheid, natuur etc.) zou moeten preciseren. Leijendekker (VROM) reageert: ‘in NMP 4 is daarover nagedacht, maar het milieubelang is heel moeilijk in definities te vangen, het kan wel via milieukwaliteitseisen doorwerken.’ Een aantal aanwezigen brengt naar voren dat met het meewegen van al die belangen de besluitvorming, bijvoorbeeld voor gemeenten, steeds moeilijker wordt. Wetten zijn soms ook tegenstrijdig. Mr. S. Pieters (Commissie voor de mer) noemt de Reconstructiewet als voorbeeld van een wet waarin nu, als een soort proef, veel verschillende belangen worden gecombineerd. Deze wet zal gaan dienen als een soort vingeroefening. De vrees bestaat hierbij wel dat de besluitvorming te complex wordt en dat de regeling geen sturingsinstrument meer is. Je verliest het dan uiteindelijk op het punt waarop je wilt sturen. Biezeveld oppert dat het natuurlijk ook een kwestie van wennen is bij de belangenafweging. Mr. drs. L.A.J. Spaans (VU) merkt hierover nog op dat hij niet echt behoefte heeft aan het vastleggen in wetten, circulaires zijn flexibeler. Mw. mr. H.F.M.W. van Rijswick (UU) waarschuwt dat circulaires lang niet altijd hard genoeg zijn, het belang van derden speelt bij het milieu immers ook mee. De eerste, eensgezinde conclusie is dat het vastleggen nuttig en nodig is, hetgeen ook mw.Leijendekker verheugt, maar dat het echter niet verlammend moet zijn, dat er ruimte voor keuzes moet zijn. Er is overeenstemming dat we het meestal over het milieu als belang hebben, milieu als doel gaat wat ver.
Hiermee komen we op de vraag hoe externe integratie vorm moet krijgen, door vastlegging alleen in de Wm, bijzondere wetten of beiden? Al snel gaan stemmen op dat dat dit in zowel de Wm als in bijzondere wetten moet, alleen al vanwege het specialiteitsbeginsel dat voorschrijft dat slechts die belangen mogen en moeten worden afgewogen die de betreffende wet beoogt te beschermen.Wat dat betreft zegt Gilhuis teleurgesteld te zijn in het onlangs verschenen voorontwerp WRO. Als verruimde doelstelling was in eerdere concepten ‘de duurzaamheid van de leefomgeving’ expliciet opgenomen. Die omschrijving is daar nu uit verdwenen en vervangen door het veel vagere begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’. Volgens mw. Leijendekker biedt dat begrip dezelfde waarborgen. In de toelichting komt volgens haar duidelijk naar voren dat milieukwaliteit daar een heel belangrijk onderdeel van uitmaakt. Verder zullen veel zaken via amvb’s geconcretiseerd worden. Ook mr. H.J.M. Havekes (Unie van Waterschappen) maakt van de gelegenheid gebruik zijn teleurstelling over het voorontwerp WRO te uiten: water is daaruit geheel verdwenen, terwijl de 5e nota RO er vol van stond. Biezeveld merkt op dat als één ministerie het milieu extern kan integreren, dat VROM toch wel is. Mw. Leijendekker verweert zich en zegt dat er in het voorontwerp toch ook zaken als rechtstreekse toetsing van bouwvergunningen aan milieukwaliteitseisen en doorwerking van milieukwaliteitseisen in bestemmingsplannen terug te vinden zijn. Volgens haar is door middel van dit voorontwerp toch een belangrijke sprong voorwaarts gezet. Desondanks hechten de aanwezigen toch erg aan duidelijke externe integratie door vastlegging in de wet. Mr. C.J. Bastmeijer (KUB) benadrukt dit door te zeggen dat je milieubelangen en -doelen, met het oog op de kenbaarheid, en op de goede doorwerking, vooral moet opnemen in de wet waarmee je werkt, naast codificatie in een algemene wet.
De volgende vraag die aan de orde komt in welke wetten het dan precies vastgelegd moet worden. Volgens Biezeveld zou elke wet die milieurelevant is, in aanmerking komen. Volgens mw. Van Rijswick moet je het milieu daar dan in ieder geval in opnemen als belang, en, afhankelijk van de soort wet, eventueel concreter formuleren als doel. Bovendien moet een besluit zelf toetsbaar zijn, dus laten zien of en hoe het milieubelang is afgewogen. Bastmeijer wijst met het oog daarop, op het belang van evaluatie van de besluitvorming op dit punt.
Biezeveld besluit de discussie met de algemene conclusie: externe integratie moet, het voorstel van VROM wordt dan ook door de aanwezigen onderschreven maar het zal een begin zijn van een lange weg. Ondanks externe integratie ziet men nog steeds een belangrijke rol voor het ministerie van VROM weggelegd, hetgeen ook mw. Leijendekker goed doet. Een bewakersrol is nodig en dan niet alleen maar procedureel, maar ook om voortdurend vanuit het milieuterrein inhoud aan te blijven dragen.

Workshop 3:
Prof. dr. Ph. Eilander, (KUB) over verantwoordelijkheid binnen kaders.

In de derde workshop werd aan de hand van de stellingen van Eijlander gediscussieerd over verantwoordelijkheden en kaderstelling (hoofdstuk 4 discussienota). Zijn eerste stelling, dat de nota een wetgevingsagenda is waarmee beter en sneller op nieuwe ontwikkelingen gereageerd kan worden, werd met instemming begroet. De tweede stelling bekritiseerde de matige empirische fundering van de nota. Van den Berg reageert daar op: ‘weinig wetgeving wordt zo wordt geëvalueerd als de milieuwetgeving, wellicht is dat door de schrijvers van de nota als bekend verondersteld?’ Mw. Leijendekker reageert: ’er zijn juist heel veel onderzoeksresultaten in de nota verwerkt, de aanleiding voor de nota was zelfs het onderzoeksrapport: ‘De toekomst van de wet milieubeheer’. Toch vindt Eijlander het niet altijd duidelijk wat er met onderzoeksresultaten is gedaan; de schakel naar concrete voorstellen ontbreekt soms.
Vervolgens gaat het over het bevorderen van het gebruik van zorgplichtbepalingen (voorstel 4 uit de discussienota), waar wel recent empirisch onderzoek over beschikbaar is dat in de nota niet is gebruikt. F.P.M. Goedvriend (gemeente Zwolle) stelt dat zorgplichtbepalingen te vaag zijn om in de praktijk goed mee uit de voeten te kunnen. Biezeveld vindt dat men daar niet zo bang voor moet zijn, er is toch zeker een algemene opvatting over het milieu te abstraheren uit circulaires en richtlijnen etc.? Volgens Gilhuis blijkt echter uit het recente onderzoek van de evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECWM 2001/2) dat men in het strafrecht toch beter met de zorgplichtbepalingen uit de voeten kan dan in het bestuursrecht. Volgens Mw. Leijendekker kon dat onderzoek niet meer in de nota verwerkt worden, maar in de discussie over het gebruik van zorgplichtbepalingen is het op zich interessant.Volgens Van den Boom is een probleem dat de overheid zorgplichtbepalingen vaak niet nader mag invullen, pogingen daartoe lopen spaak bij de Raad van State. In het bestuursrecht is toepassing bovendien lastiger omdat je niet alleen de schending van de zorgplichtbepaling moet concretiseren, maar ook concreet moet aangeven wat er vervolgens gedaan moet worden. In dat opzicht komt het verschil tussen de repressieve sanctie van het strafrecht en de herstelsanctie van het bestuursrecht naar voren. Volgens Biezeveld zou men in het bestuursrecht desondanks toch meer van de zorgplichtbepalingen gebruik moeten maken en de Raad van State zou de beschikkingen op dit punt globaler moeten toetsen. Hij zou bestuursorganen aanraden meer lef te tonen en deze mogelijkheid wat vaker bij de Raad van State uit te proberen. Wellicht kan het bestuursrecht op dit punt nog wat van het strafrecht leren. Biezeveld oppert dat het misschien nuttig is om daarover eens nader met elkaar van gedachten te wisselen.
Vervolgens komen Eijlanders stellingen (5,6,7 en 8) over de vergunning op hoofdzaken (VOH), vermaatschappelijking van vergunningverlening, toezicht en handhaving, informatie voor burgers, experimenteerruimte binnen kaders door middel van ‘vrijstellingen’ en stimulerende naast normerende wetgeving om te komen tot milieuvriendelijk gedrag, aan de orde. Van den Broek vraagt of hij uit de stellingen mag afleiden dat Eijlander pleit voor het expliciet vastleggen van de VOH in een wettelijke regeling? Eijlander beaamt dat. In de discussie volgen ook weer veel reacties van mensen uit de praktijk. Allereerst mw. Bijkerk over stelling 5 (betr. maatwerk in de VOH en maatwerk in de handhaving, differentiatie naar koplopers, middenmoters en achterblijvers): ‘dit is een mooi streven, maar in de praktijk loop je vaak een aantal jaren achter de feiten aan.’ Algera sluit daarbij aan en brengt in dat je ook erg afhankelijk bent van menselijke factoren: ‘pas als alles goed loopt kun je als overheid terugtreden, daar is een vertrouwensband voor nodig.’ Ook mw. mr. N. Heemskerk (milieudienst Midden-Holland en student UU) ziet veel haken en ogen aan differentiatie. Haar ervaring is dat koplopers die een aantal jaren met rust gelaten worden, in de praktijk gemakkelijk in achterblijvers kunnen veranderen. Mw.Lammens voegt daar aan toe dat je niet moet spreken van maatwerk in de handhaving, zoals nu gebeurt, maar dat het zo zou moeten zijn dat de (maatwerk)vergunning een duidelijk kader schept, dat vervolgens gewoon gehandhaafd moet worden. Eijlander wijst op het belang van een zorgvuldige risico-analyse voor de inzet van de schaarse handhavingscapaciteit.
Vervolgens komt de tegenwoordig veel gehoorde kritiek op te weinig maatwerk en teveel algemene regels aan de orde. Van den Berg roept op dit punt de Hinderwet in herinnering. ‘Daar was alles maatwerk, wat leidde tot een grote bestuurlijke last waardoor er in de praktijk geen goede uitvoering aan de regelgeving kon worden gegeven. Dit leidde tot een piep-knijpsysteem in de vergunningverlening en handhaving’. Mw. Leijendekker oppert dat dat dan dus weer een pleidooi zou zijn voor algemene regels. Volgens Eijlander moet je van algemene regels gebruik maken als de materie eenvoudig is. Als dat niet zo is, moet je ruimte creëren in de vergunningverlening. In stelling 7 stelt hij voor om ruimte te scheppen om anders met bedrijven om te gaan, bijvoorbeeld door middel van vrijstellingen van bepaalde wettelijke verplichtingen met de mogelijkheid om op een andere wijze te voldoen aan de bedoelingen van de wet. Art. 8.40-amvb’s kennen een dergelijke mogelijkheid soms al. Algera tenslotte, besluit dit onderdeel met de opmerking dat je nu ook weer niet de illusie moet hebben dat in traditionele vergunningen altijd alles tot in detail geregeld wordt. Aan de VOH kleven zeker nadelen en gebreken maar er zitten ook goede kanten aan, de VOH moet volgens hem worden geperfectioneerd tot een beter instrument.
Vervolgens stelling 6, betreffende de vermaatschappelijking van vergunningverlening, toezicht en de handhaving waardoor een goede naleving van de milieuregels gestimuleerd zou worden. Hiervoor is nodig dat burgers goed geïnformeerd zijn over activiteiten in hun omgeving. Uit de discussie komt naar voren dat de burger nu vaak eigenlijk niet goed weet wat hij vragen moet. Het mededelen van resultaten van controles zegt namelijk niets, burgers moeten ook weten wat is toegestaan en de risico’s kunnen beoordelen, aldus Spaans. Volgens Van den Berg heeft o.a. Enschede ons geleerd dat het een illusie dat de overheid alles zou weten en vervolgens goed heeft geregeld. Bovendien is kennis binnen de overheid vaak erg versnipperd en wordt niet voldoende uitgewisseld. Je kunt je dus afvragen of het zoveel beter wordt als de burger meer informatie zou hebben? Van den Boom wijst in dat kader op het belang van de milieubeweging om een goede handhaving af te dwingen.
Vermaatschappelijking van de handhaving is sowieso belangrijk, aldus mw. Heemskerk, omdat er een tekort is aan mensen voor de uitvoering. Volgens mw. Leijendekker had de discussie hier mooi kunnen aansluiten bij voorstel 18 uit de discussienota betreffende regionale milieudiensten en de professionalisering van de organisatie. ‘Jammer dat dat niet aan de orde kwam want daar kan nog wel een stap voorwaarts gezet worden’.

Workwhop 4:
Prof. mr. L. Lavrysen (Universiteit Gent) over de internationale (met name de Europese) dimensie.

Mw. mr. M.A. Robesin (Stichting Natuur en Milieu) opent de vierde workshop en geeft het woord aan Lavrysen. Deze complimenteert allereerst de opstellers van het rapport. Hij geeft aan zijn reflecties te zullen beperken tot slechts een aantal hoofdstukken. De aanwezigen zijn het, met Lavrysen en mw. Robesin, eens met de stelling dat de discussienota en het voorgenomen Europese beleid, wat algemene doelstellingen en uitgangspunten betreft, in elkaars verlengde liggen. Lavrysen geeft aan dat, ten aanzien van de noodzaak tot integratie van de milieuwetgeving zelf, ook een parallelle ontwikkeling bestaat. Zowel in Nederland als op Europees niveau werd eerst de vooral sectorale wetgeving opgesteld. De laatste tijd wordt echter meer en meer geïntegreerde wetgeving gemaakt. Nederland is op dit punt al verder. Eén Europese algemene wet milieubeheer ligt echter niet in de rede. In de eerste plaats kunnen de verschillende regelgevende instrumenten niet gecombineerd worden en verschillen de besluitvormingsprocedures. Bovendien is het risico niet ondenkbaar dat, indien men toch tot integratie over zal gaan, dit door sommige lidstaten gebruikt zal worden om een stap terug te zetten. Vanuit Europees perspectief is een dergelijke integratie ook minder noodzakelijk. Voor het milieubeleid wordt voornamelijk gebruik gemaakt van de richtlijnen, die niet rechtstreeks van toepassing zijn in de lidstaten. Argumenten als rechtszekerheid en transparantie spelen dan ook een minder grote rol. Wel zou de Europese regelgeving onderling beter moeten worden afgestemd.
Mw.Van Rijswick vraagt of Lavrysen denkt dat ten aanzien van de Kaderrichtlijn Water, die wordt gezien als vergaand voorbeeld van externe integratie, gesteld kan worden dat het beschermingsniveau achteruit gaat. Lavrysen zegt dat hij met name het feit dat de richtlijn vooral aandacht vraagt voor plannen en niet voor de oplossing van concrete problemen, een afzwakking vindt. De nadruk ligt op externe integratie, met name door middel van het zogeheten Cardiff-proces – zie uitvoerig de bijdrage van Lavrysen in dit nummer. Het is de bedoeling dat in Laeken een actieplan wordt opgesteld om de kwaliteit van de Europese regelgeving in het algemeen te verbeteren. Teekens geeft aan dat het ministerie heeft gekozen voor een alternatief. Voorgesteld is alle beginselen van milieurecht van toepassing te laten zijn op andere wetten. Consequentie hiervan zou zijn dat in de besluitvorming op basis van andere wetten, het milieubeleid meegewogen zal moeten worden.
Op de vraag van mw. Uylenburg, hoe je in dergelijke gevallen meet of er daadwerkelijk extern geïntegreerd is, geeft Lavrysen aan dat in het kader van het Cardiff-proces, je naast een strategie vooraf ook een aantal indicatoren – bijvoorbeeld of na invoering van de maatregel de milieubelasting is afgenomen – moet vastleggen. Op dit moment zijn echter alleen de indicatoren voor het transportbeleid echt uitgewerkt. Volgens Teekens zou de doorwerking verduidelijkt kunnen worden door de milieubeginselen te noemen en uit te werken. Hij vraagt of bij het opstellen van de Europese richtlijnen ook aandacht wordt besteed aan het milieubelang? Lavrysen geeft aan dat voor elke nieuwe richtlijn aangegeven dient te worden in hoeverre rekening is gehouden met het milieubelang, hoe summier ook. Echter daar waar Europese beschikkingsbevoegdheden bestaan – de structuurfondsen – wordt niet nadrukkelijk telkens het milieubelang meegewogen. Ook hier lijkt echter verbetering in te zullen komen.
Bastmeijer zegt het opmerkelijk te vinden dat, ondanks de vele momenten in het Europese besluitvormingstraject waarop juist bij het milieubelang stil gestaan zou kunnen worden, dit niet gebeurt. Mr.C. Bakker (HES Amsterdam) wijst er op dat de Europese regelgeving vaak als gangmaker van de nationale regelgeving dienst doet. Het feit dat het beginsel van externe integratie is opgenomen in de Europese regelgeving, acht hij ook van groot belang. Hierdoor is het immers mogelijk dat een richtlijn of een wet die niet voldoet aan dit beginsel door Europese Hof van Justitie nietig wordt verklaard. Lavrysen sluit zich hierbij aan, maar blijft volhouden weinig te verwachten van opname van het externe integratiebeginsel. Ook verwacht hij weinig van de toepassing van dit beginsel door de rechter. Hij wijst op het feit dat er geen jurisprudentie van het Hof is waarin wordt geoordeeld dat er te weinig aandacht is besteed aan het milieubelang.Volgens mw. Uylenburg komt uit de discussie naar voren dat codificatie van het externe integratiebeginsel een meerwaarde heeft. Lavrysen antwoordt dat dat zeker voor het Europese niveau gezegd kan worden. Zonder dit beginsel zou het Cardiff-proces niet op gang zijn gekomen. Geopperd wordt het externe integratiebeginsel op te nemen in artikel 21 van de Grondwet.
Lavrysen gaat over naar zijn volgende stelling: “De lege lata zijn er belangrijke Europeesrechtelijke hinderpalen of beperkingen voor een ongenuanceerde toepassing op korte termijn van al de voorstellen van de discussienota in verband met de flexibele vergunningverlening en verhandelbare emissierechten.” Met betrekking tot de flexibele vergunningverlening geldt dat zowel op Europees als op nationaal niveau dezelfde uitgangspunten gevonden kunnen worden. Met meer dan één bedrijf een vergunning aanvragen is echter, gelet op de IPPC-richtlijn, vooralsnog niet mogelijk. Ook verhandelbare emissierechten kunnen niet worden ingevoerd voor stoffen die vallen onder deze richtlijn – op dit moment zou het echter wel voor CO2 kunnen. Ten aanzien van het voornemen om hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer nader in te vullen, merkt Lavrysen op dat het, gelet op de desbetreffende Wit- en Groenboeken van de Europese Commissie, wellicht raadzaam is te wachten, gelet op de samenhang.
Van Gestel ziet als grootste probleem dat zowel op Europees als nationaal niveau de beleidsvorming ver voorloopt op de wetgeving. Volgens Lavrysen zijn niet alle lidstaten toe aan flexibilisering, met name omdat er lidstaten zijn die op milieugebied de voorkeur geven aan zo min mogelijk regels. Backes merkt op dat in de discussienota een retrospectief ten aanzien van de Europese dimensie ontbreekt. Hij vindt dit spijtig, met name gelet op het grote aantal inbreukprocedures waarvan de Nederlandse wetgeving onderwerp is geweest. Met name voor de locale overheden is dit een slechte zaak. Zij kunnen niet langer vertrouwen op de nationale regels, omdat de Europese regels daarin veelal niet juist zijn vertaald. Zij moeten bijgevolg zelf gaan ‘implementeren’. Lavrysen ziet dit probleem ook, maar heeft geen pasklaar antwoord. Op Europees niveau wordt geen rekening gehouden met de verschillen tussen lidstaten bij het opstellen van richtlijnen e.d. Bovendien worden bij de onderhandelingen over de regels niet de uitvoerders betrokken.

Mw. mr. L. Albers (secretaris VMR)- verslag workshop 2 en 3 en mw. mr. F.A. de Lange (promotie-onderzoeker bij het Centrum voor wetgevingsvraagstukken KUB) - verslag workshop 1 en 4.