Externe veiligheid

Verslag van de VMR-studiemiddag op 29 juni 2005

S.T. Ramnewash-Oemrawsingh*

Bij onder andere het gebruik, de opslag en het vervoer van gevaarlijke stoffen, ontstaan risico’s voor de omgeving. Externe veiligheid betreft het beheersen van deze risico’s. Omdat honderd procent veiligheid niet bestaat moeten er keuzes worden gemaakt inzake de risico’s die al dan niet acceptabel zijn. Onder meer met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) (Stb. 2004, 250, grotendeels in werking sinds 27 oktober 2004) wordt beoogd de risico’s te beperken voor omwonenden van bijvoorbeeld chemische fabrieken en lpg-stations. Hiertoe moeten lagere overheden bij het opstellen van bestemmingsplannen en het verlenen van milieuvergunningen rekening houden met externe veiligheid.
De VMR schonk tijdens een studiemiddag aandacht aan deze problematiek. Mw. mr. E.C.M. Schippers (Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn, Den Haag) en mr. drs. J.H.K.C. Soer (Unit Management Consultants DHV Ruimte en Mobiliteit) verzorgden de inleidingen, waarna ing. D. de Jong (Ministerie VROM) en mw. mr. Y.G.C.M. Bijkerk (DCMR) als referent optraden. Hierop volgde ter afsluiting van de middag een discussie met de aanwezigen in de zaal. Hieronder volgt een verslag van deze vergadering.

Wet- en regelgeving op het terrein van externe veiligheid
Mevrouw Schippers gaf een korte introductie van de belangrijkste wet- en regelgeving op het terrein van externe veiligheid. Zij begon haar inleiding met het aangeven van hetgeen externe veiligheid inhoudt: enerzijds de veiligheid van bedrijfsmatige activiteiten en het gebruik van transport-infrastructuur voor de directe omgeving en anderzijds de beheersing van risico’s voor omwonenden, in termen van overlijden. Er wordt gewerkt met kwantitatieve analyses en kansen, dat wil zeggen de kans dat in een kwetsbare bestemming dodelijke slachtoffers vallen door een ongeval. Daarbij onderstreepte zij dat risico meer inhoudt dan simpelweg de kans te vermenigvuldigen met effect. Bepalende factoren zijn onder meer: de mate van (on)vrijwilligheid, de verdeling van baten en lasten, de vertrouwdheid met of het maatschappelijk nut van de risicovolle activiteit en de mogelijkheden tot beheersing van het risico. Het externe veiligheidsbeleid richt zich op de vraag welke risico’s wij maatschappelijk nog aanvaardbaar vinden. Welke kansen van optreden en welke effecten zijn wij bereid te accepteren. Het beleid voor externe veiligheid splitst zich in vier afzonderlijke beleidsterreinen: het gebruik, de opslag en de productie van gevaarlijke stoffen (inrichtingen), het transport van gevaarlijke stoffen en het gebruik van luchthavens. In de eerste plaats is op het gebied van inrichtingen de risicobenadering het verst gevorderd. Met de gedeeltelijke inwerkingtreding van het BEVI krijgt het externe veiligheidsbeleid ten aanzien van inrichtingen eindelijk een wettelijke grondslag. Het besluit is gebaseerd op artikel 5.1 Wet milieubeheer. Dit besluit is de voorloper van het Bevi. Daarnaast is op grond van artikel 15 van het Bevi de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Stcrt. 2004, nr. 183, p. 12) in werking getreden. De regeling legt vast op welke wijze het risico moet worden bepaald. Daarnaast is de Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico (VROM, augustus 2004) in concept opgesteld en bevat een uitgebreide beschrijving en checklist met betrekking tot de verantwoordingsplicht groepsrisico. Tot slot is de Handreiking Saneringsprogramma Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (VROM, maart 2005) aan de orde gekomen. In de tweede plaats zijn de algemene uitgangspunten wat externe veiligheid betreft voor het vervoer van gevaarlijke stoffen uitgewerkt in de Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RVGS) (TK 1995-1996, 24 611, nr. 2). Sinds augustus 2004 is er de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (Stcrt. 2004, nr. 147, p. 16). Met deze circulaire wordt het beleid als vervat in de Nota RNVGS verder verduidelijkt en vormt een grote verbetering. In de derde plaats passeerde wet- en regelgeving ten aanzien van het gebruik van luchthavens de revue. Het gebruik van Schiphol is geregeld in de Wet luchtvaart en in het bijzonder, in hoofdstuk 8 en twee daarop gebaseerde AMvB’s, te weten het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (Stb. 2002, 591) en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (Stb. 2002, 592). Het is de bedoeling dat de normering voor de externe veiligheid voor regionale en kleine luchthavens wordt vastgelegd in een nieuw hoofdstuk van de Wet luchtvaart en dat een en ander wordt geconcretiseerd in een AMvB. Drie kernbegrippen binnen het thema externe veiligheid die de afzonderlijke beleidsterreinen met elkaar verbinden, zijn plaatsgebonden risico, groepsrisico en kwetsbare objecten. Met ‘plaatsgebonden risico’ wordt bedoeld: de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op een plaats buiten een inrichting verblijft, komt te overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval in de inrichting waarbij een gevaarlijke stof betrokken is. De plaats is hierbij maatgevend. Dit wordt ruimtelijk weergegeven op een topografische kaart door middel van risico-contour (lijnen getrokken door punten met gelijk risico). De contour die hoort bij 10-6 per jaar heet in de praktijk de pr (plaatsgebonden risico)-contour. De pr-contour is dus een risico-contour die hoort bij een kans van één op de miljoen. Het begrip ‘groepsrisico’ wordt gedefinieerd als de kans per jaar dat een groep personen met een bepaalde omvang in de omgeving van de inrichting het dodelijk slachtoffer wordt van een ongewoon voorval waarbij een gevaarlijke stof betrokken is. Dus hier is het aantal dodelijke slachtoffers maatgevend. De grenzen voor het groepsrisico beogen sociale ontwrichting te voorkomen. Hoe meer mensen in de buurt van de activiteit aanwezig zijn, hoe groter het groepsrisico. Het groepsrisico wordt weergegeven in een fn-curve, waarbij ‘f’ staat voor frequentie en ‘n’ voor het aantal slachtoffers. Het element ‘kwetsbare objecten’ wordt opgedeeld in ‘beperkt kwetsbaar’ en ‘kwetsbaar’. Of een object kwetsbaar is wordt bepaald aan de hand van de volgende criteria: aard van de functie, aantal aanwezige personen, fysieke en psychische gesteldheid, aanwezigheidsduur en adequate vluchtmogelijkheden.

Externe veiligheid in de praktijk: voorbeelden
De heer Soer besprak voorbeelden vanuit de ruimtelijke besluitvorming en werkte een aantal scenario’s uit aan de hand van grafieken en illustraties. Hij opende zijn verhaal met de mededeling dat de essentie van externe veiligheid neerkomt op de kans dat er iets gebeurt. Er werd vooral ingegaan op het ‘plaatsgebonden risico’ en het ‘groepsrisico’. Het plaatsgebonden risico wordt op de kaart aangegeven met risico-contouren en milieuzonering. Dit laatste houdt in dat met behulp van zogenaamde effectcirkels op de kaart wordt geschoven om het kloppend te maken. Het groepsrisico wordt weergegeven door de eerdergenoemde fn-curve, maar omvat ook de motivering en verantwoording. Het groepsrisico is dus interessanter, aangezien het breder is dan de harde rekensom: het is ook afhankelijk van de fysieke situatie. Aan de hand van kaarten en grafieken werd het groepsrisico in een voorbeeld bepaald. Alle mogelijke rampscenario’s werden losgelaten op de omgeving van een tankstation. De uiteindelijke fn-curve (van het groepsrisico) werd afgezet tegen de oriënterende waarde van het groepsrisico die de overheid vastlegt als uitgangspunt. Het effect op de fn-curve is afhankelijk van de bevolkingsdichtheid en waar bepaalde risico’s zich bevinden. Zoals gezegd, vormt de verantwoording ook een deel van het groepsrisico. Dit wordt bepaald door de meer fluïde aspecten zelfredzaamheid en bestrijdbaarheid. De succesfactoren bij zelfredzaamheid zijn eigen zelfredzaamheid (hoe kom ik op een veilige plek?) en de omgevingsfactoren, zoals functie-indeling, infrastructuur, bebouwing en alarmering. De succesfactoren bij rampenbestrijding zijn bestrijdbaarheid en de omgevingsfactoren, zoals bereikbaarheid, opstelmogelijkheden, inzetbaarheid van middelen en reductie van blootgestelden. Deze aspecten van het groepsrisico werden geïllustreerd aan de hand van een scenario waar een tankwagen over vijftien minuten zou exploderen. Tot slot werd een aantal aanbevelingen op een rijtje gezet. In de eerste plaats is de zorg voor een goede risico-inventarisatie nodig (identificatie van kwetsbare objecten in een vroeg stadium en kennis over wat en waar de risico’s zijn) en moeten afstanden voor het plaatsgebonden risico’s in acht genomen worden. Bovendien moet er gestuurd worden met bevolkingsdichtheden en is het aan te raden om in overbelaste situaties naar alternatieven te zoeken (gebieden met hoge risico’s en veel kwetsbare objecten). Verder moet men over de risico’s communiceren (naar de brandweer toe bijvoorbeeld, maar ook richting de burger). Als laatste werd aanbevolen om een brede veiligheidsvisie aan te houden (externe veiligheid is slechts een onderdeel van de planvorming).

Referent 1
De heer de Jong was tevreden met de opmerking van Schippers dat het BEVI een meesterwerk is, aangezien het ingewikkelde materie behelst. Hij is zelf vanaf 2002 bij het BEVI betrokken geraakt. Hij merkte op dat er kennelijk in de praktijk behoefte is aan een hoge mate van detail. Het BEVI is nog niet af. Men is bezig met het opstellen van één rekenmodel, waarmee iedereen uit de voeten moet kunnen. Ook wordt onderzocht of er bedrijven zijn die onder de regeling moeten vallen, maar dat nu nog niet doen. Wat de uitvoering betreft zijn er voorlichtingsrondes gehouden met provincies en gemeenten. De Jong blikte vervolgens kort vooruit. Naar aanleiding van de opdracht van de Commissie Oosting na de ramp in Enschede, om te zorgen voor een transparant en uitvoerbaar externe veiligheidsbeleid, is men ook bezig met de regulering van de transport. Er is al een Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, maar een wettelijke verankering heeft de voorkeur. Bovendien heeft het kabinet eerder dit jaar besloten om de transportleidingen voor gevaarlijke stoffen, zoals aardgas, te reguleren. Met dat doel is er een taskforce in het leven geroepen dat hopelijk over twee tot drie met resultaten komt. De Jong merkte op dat dit, vergelijkbaar met Enschede, een activiteit is waar niet goed op is gelet. Over de de norm voor het plaatsgebonden risico wilde hij ook wat kwijt. Hij benadrukte dat het bij een risico gaat om het verkorten van de levensverwachting en iedere activiteit die daaraan bijdraagt een te veel is. Het gaat dus niet om elke kans van 10-6 afzonderlijk, maar om de optelsom van al die kansen. Dat is de gedachte achter de norm voor het plaatsgebonden risico: het betreft een fatsoensnorm. De Jong sloot af met de opmerking dat hij zich kon vinden in het verhaal van Soer over de afweging bij het groepsrisico. Het is ook van belang wat men kan doen en heeft gedaan ter voorkoming van een risico, met andere woorden de verantwoordingsplicht van het groepsrisico.

Referent 2
Mevrouw Bijkerk vond het door Schippers gegeven overzicht van de toepasselijke regelgeving zeer verhelderend. Zij wilde met het oog op de discussie een aantal kanttekeningen plaatsen. Ten eerste vroeg zij zich ten aanzien van het onderscheid tussen oriënterende waarden en harde normen af waarom er niet meer harde normen zijn. Volgens haar hebben bedrijven en burgers meer helderheid nodig. Vervolgens stapte zij over naar de inleiding van Soer. Zij stelde zijn handreikingen op prijs, maar was wel huiverig over de verantwoording bij het groepsrisico. Zij was van mening dat het moeilijk is voor de lokale overheid om de grens te bepalen wanneer er wel of niet een bedrijf bij mag komen in een bepaald gebied. Tot slot gaf Bijkerk wel aan gerust te zijn over de hoeveelheid regelgeving op dit terrein en het werk dat ondernomen wordt om de lacunes op te vullen.

Plenaire discussie
De eerste vraag van de Kok over overlopen van risicocontouren over buurinrichtingen werd gekoppeld aan een schriftelijke vraag over cumulatie van risico. Soer antwoordde dat het BEVI geen rekening houdt met buurbedrijven. De hoofdregel is dat er geen cumulatie plaatsvindt. Schippers voegde toe dat er dus afzonderlijke cirkels om kwetsbare objecten worden getrokken. Broeren wierp tegen dat in theorie er toch cumulatie van activiteiten plaatsvindt als het risico wordt berekend en bij de ABRvS ingevolge haar motiveringsplicht. Soer waarschuwde op zijn beurt voor het verwarren van cumulatie met een domino-effect. Vervolgens stelde Hoogenboom dat de verantwoording van het groepsrisico geen rol speelt bij de milieuvergunning. Soer was het daar niet mee eens, maar gaf toe dat het bevoegd gezag niet altijd wat met het groepsrisico kan aanvangen, omdat veel zaken een bedrijf eenmaal niet zijn aan te rekenen. Naar aanleiding van een vraag van Schutte-Postma over de Nederlandse keuze voor de risicobenadering, lichtte Soer toe dat de Europese Seveso richtlijnen de lidstaten vrij laten om een benadering te kiezen: risico of effect. Duitsland en Frankrijk hebben bijvoorbeeld gekozen voor de effectbenadering. De Jong gaf ook mee dat de Seveso norm geïmplementeerd is in het BEVI, maar dat dit laatste verder gaat door de keuze voor de risicobenadering, hetgeen ook in Engeland is gebeurd. Hij vond de effectbenadering problematisch, aangezien men heel veel afstanden in acht moet nemen. Broeren stelde het Vuurwerkbesluit aan de orde, waarop Schippers reageerde dat dit een vreemde combinatie is van vaste afstanden en effect. Een andere vraag betrof de keuze van de Wm als kader voor veiligheid en gezondheid. Schippers stelde dat het logisch is om artikel 5.1 als basis te hebben, aangezien het gaat om milieukwaliteitseisen en het inrichtingenbegrip ook gehanteerd wordt. Jongma betwistte dat en trok in twijfel of er sprake is van milieukwaliteitseisen. Volgens haar betreft het zonering en afstandseisen en zou dus de WRO het geschikte kader zijn. Tot slot werd ook ingegaan op de jurisprudentie op dit terrein. Cup was benieuwd of de rechter in dit soort zaken marginaal toetst. Schippers lichtte toe dat de rechter zich zeer kritisch opstelt, vooral in het geval waar iemand met een gemotiveerde tegenberekening of analyse komt. Cup kon zich indenken dat er een discussie over het gevolgde model zal blijven, zolang er geen uniform model is opgesteld. Schippers benadrukte nogmaals de geëngageerde houding van de rechter in deze zaken.

Noot:
* Mw.mr. Sangini T. Ramnewash-Oemrawsingh is als aio werkzaam bij het Centrum voor Milieurecht, Universiteit van Amsterdam.