Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005

Verslag van de VMR-studiemiddag op 30 september 2005

S.T. Ramnewash-Oemrawsingh*

Het meest bedreigende milieuprobleem tegenwoordig lijkt te worden gevormd door de opwarming van de aarde en de tengevolge daarvan optredende klimaatveranderingen. De rechtsontwikkeling teneinde dit wereldwijde en complexe probleem te beheersen is in feite maar net begonnen. Ook in Nederland zijn inmiddels wettelijke maatregelen van kracht ter beheersing van dit probleem en is inmiddels jurisprudentie ontstaan. De door de Vereniging voor Milieurecht ingestelde werkgroep klimaatverandering en rechtsontwikkeling heeft een preadvies samengesteld, waarin verschillende juridische thema’s van klimaatverandering worden besproken. Er wordt aandacht besteed aan internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke ontwikkelingen, waarbij onder meer uitvoerig wordt stilgestaan bij diverse aspecten van emissiehandel en de internationale variant daarvan (‘Joint Implementation’ en ‘Clean Development Mechanism’). Bovendien wordt ingegaan op het nationale en internationale waterbeleid in relatie tot de gevolgen van klimaatverandering.
De VMR besteedde naar aanleiding van de preadviezen aandacht aan deze problematiek tijdens een studiemiddag. De voorzitter van de werkgroep, mw. mr. dr. M. Peeters (Universiteit Maastricht, METRO) verzorgde een inleiding op de preadviezen. Vervolgens werden de preadviezen van commentaar voorzien door prof. dr. F.G.H. Berkhout (director Institute for Environmental Studies (IVM), Vrije Universiteit Amsterdam), prof. mr. N.S.J. Koeman (hoogleraar milieurecht, Centrum voor Milieurecht (UvA) en advocaat bij Stibbe, Amsterdam) en mw. mr. H.F.M.W. van Rijswick (universitair hoofddocent Instituut voor Staats- en bestuursrecht, Universiteit Utrecht). Zij traden op als referent. Ter afsluiting van de middag volgde een discussie met de aanwezigen in de zaal. Hierna volgt een verslag van deze middag.

1. Inleiding op de preadviezen ‘Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005’
Mevrouw Peeters stelde kort alle preadviseurs die in de werkgroep hebben gewerkt aan de preadviezen, voor. Zij benadrukte dat de schrijvers zich hebben ingespannen om binnen het thema klimaatverandering en rechtsontwikkeling hun beschrijving van de situatie en ook hun visie en commentaar te geven. De werkgroep werd op verzoek van de VMR in 2004 opgestart. Bij het onderwerp van klimaatverandering dreigt altijd het gevaar dat alle aandacht uitgaat naar het belangrijke instrument van emissiehandel, maar in de werkgroep is men er toch in geslaagd om een brede lijst van onderwerpen vast te stellen waarbij, zowel internationale als nationale rechtsontwikkelingen de revue passeren. Bovendien komen zowel mitigatie als adaptatie – hele specifieke termen binnen het klimaatbeleid – in de bijdragen aan de orde. Zij legde uit dat de term ‘mitigatie’ ziet op het terugbrengen van de emissies van de broeikasgassen en het vergroten van de opnamecapaciteit van kooldioxide, bijvoorbeeld door bebossing. Met ‘adaptatie’ wordt gedoeld op de maatregelen die nodig zijn om schade ten gevolge van klimaatverandering te voorkomen. Zeer waarschijnlijk is mitigatie alleen niet voldoende om het optreden van serieuze klimaatverandering met potentieel schadelijke gevolgen te voorkomen. Dat heeft te maken met het ‘na-ijleffect’ van broeikasgassen. Wat nu wordt uitgestoten zal pas, afhankelijk van het soort broeikasgas, over jaren tot effecten leiden. En de effecten van broeikasgassen die al zijn uitgestoten sinds de industriële revolutie, kunnen niet meer worden gemitigeerd. Wat nu precies de stand van zaken is, met betrekking tot de wetenschappelijke en natuurkundige inzichten over broeikaseffect en het tengevolge daarvan optredende klimaatprobleem, zal begin 2006 weer nader blijken uit het dan te publiceren IPCC rapport. IPCC staat voor het ‘Intergovernmental Panel voor Climate Change’. Dit is een groep van deskundigen die het klimaatprobleem bestudeert en daarover rapporteert. Echter, de conclusies in deze rapporten zijn niet onomstreden. Er bestaat geen volstrekte zekerheid en eenduidigheid over het probleem. Peeters waarschuwde dat als we uitgaan van de conclusie van het IPCC rapport dat mitigatie alleen niet voldoende is, we nu zo goed mogelijk de nadelige effecten moeten tegengaan, zoals wateroverlast. Twee bijdragen van de preadviezen gaan dan ook in op het te veel aan water dat als gevolg van klimaatverandering in het bijzonder, ook in ons land kan ontstaan.
Wat betreft de titel van de preadviezen merkte Peeters op dat er heel bewust voor is gekozen om in de titel te laten blijken dat dit slechts een momentopname is. Er zijn namelijk veel ontwikkelingen op dit terrein. Omdat de onderhandelingen onder het klimaatverdrag en het Kyoto Protocol stroef verlopen, gaat de aandacht ook uit naar alternatieven voor een mondiale aanpak. Peeters wierp de vraag op of de ingewikkelde emissiehandelsystemen voldoende effect zullen hebben. In Nederland lag de emissie in 2004 op 2 procent hoger dan het niveau van 1990, terwijl in 2008 een emissiereductie inspanning van 6 procent zal moeten worden bereikt om de Kyoto doelstellingen te halen.

2. Klimaatverandering en klimaatstrategieën
De heer Berkhout benaderde het onderwerp klimaatverandering vanuit de natuurwetenschappelijke, bestuurskundige en economische invalshoeken. Hij begon zijn presentatie met het schetsen van de wetenschappelijke basis van klimaatvariabiliteit en klimaatverandering met behulp van grafieken van gemeten koolstofdioxide in de atmosfeer, de gemiddelde temperatuur in de laatste 1000 jaar en de mondiale temperatuurgegevens in de periode 1850-2004.
Vervolgens werd ingegaan op de waarnemingen van klimaateffecten en veranderingen. Zo bewijzen satellietbeelden dat de Arctische zee-ijsbedekking in de lente en zomer met 10 tot 15% is afgenomen sinds de jaren ’50 en de sneeuwbedekking met 10% sinds de jaren ’60. Daarnaast is de lengte van het groeiseizoen toegenomen met een tot vier dagen per decennium sinds de jaren ’60. Bovendien wees Berkhout een toename van weergerelateerde schade van 5 miljard euro tot elf miljard euro in twintig jaar in Europa aan als klimaateffect. Verder werd de waarneming van veranderingen in het klimaat gestaafd door kaarten van de temperatuurverandering in de periode 1901-2000, waarvan de Europese hittegolf in 2003 en de ramp in New Orleans in 2005 voorbeelden waren.
Berkhout wierp bovendien een blik op de toekomst en de mogelijke CO2 emissiescenario’s en klimaatscenario’s. In verband hiermee refereerde hij aan de hoofdconclusies van het ‘IPCC Third Assessment Report’. Volgens dit rapport zal de wereldgemiddelde temperatuur toenemen tussen 1,4 en 5,8 graden Celsius in de periode 1990-2100. Dit is twee tot tien maal de snelheid van de opwarming die is waargenomen in de twintigste eeuw en is zonder precedent in de laatste tienduizend jaar. Ook zal de gemiddelde neerslag toenemen, hoewel die regionaal kan variëren. Tot slot, zullen gletsjers zich blijven terugtrekken en zal de mondiale zeespiegel in de komende eeuw tussen 9 en 88 cm stijgen. Op grond van het IPCC rapport heeft het KNMI klimaatscenario’s voor Nederland vastgesteld tot 2100.
Na het schetsen van dit toekomstbeeld, behandelde Berkhout de reacties op klimaatverandering in de vorm van mitigatie en adaptatie. Mitigatiemaatregelen zijn het verminderen van emissies van broeikasgassen in de atmosfeer en het creëren van ‘sinks’ voor koolstof. Onder de noemer adaptatie kan men denken aan maatregelen, zoals het verminderen van de blootstelling aan klimaatrisico’s, het opbouwen van capaciteit om extremen en veranderingen te boven te komen en het benutten van nieuwe kansen. Vervolgens werd het EU klimaatbeleid besproken. De EU heeft in het mondiale klimaatbeleid een rol van politiek leider aangenomen. Er is in 1996 beslist dat er een limiet geldt voor de mondiale temperatuurstijging van niet meer dan twee graden Celsius boven het preïndustriële niveau. Dit impliceert een radicale beperking van broeikasgasemissies in de EU (en in andere grote landen, zoals de VS, Canada, Rusland, Japan, China en India). Daarnaast is in 1998 besloten dat tussen de EU landen sprake zal zijn van ‘burden sharing’. Onder het Kyoto Protocol moeten de vijftien EU landen een reductie van acht procent in broeikasgasemissies voor 2012 ten opzichte van het niveau in 1990 in acht nemen. In 2003 waren de emissies van deze landen echter maar gedaald met 2,9%. Het wordt geschat dat met bestaande mitigatiemaatregelen de emissies van de EU landen slechts een procent emissiereductie in 2010 zullen bereiken. Daarentegen kunnen met additionele maatregelen emissiereducties van 7,7% nog gehaald worden. Als dit wordt opgeteld bij de ‘flexible mechanisms’ (‘Clean Development Mechanism’ en ‘Joint Implementation’) van het Kyoto Protocol, komt dit neer op een reductie van 8,8% in totaal. Onder de additionele maatregelen vallen, onder meer, het EU ‘Emissions Trading Scheme’ (2005). Berkhout lichtte dit EU emissiehandel systeem nog toe. De koolstof emissiehandel speelt een cruciale rol in het halen van het reductie doel voor de EU. In de eerste fase is het ontwerp simpel gehouden: het emissiehandel systeem is beperkt tot grote faciliteiten in een beperkt aantal sectoren, dat samen goed is voor 46% van CO2 emissies in de EU tot 2010.
Tot slot, vatte Berkhout zijn verhaal samen in een aantal conclusies. In de eerste plaats zijn klimaatverandering en klimaateffecten al waargenomen. In de tweede plaats bestaan nog grote onzekerheden over de orde van grootte en de distributie van klimaatverandering en effecten. In de derde plaats gebruiken beleidsmakers in Europa het voorzorgsprincipe in het uitzetten van maatregelen. In de vierde plaats is een begin gemaakt met een mitigatiebeleid, maar is er nog weinig gebeurd op het gebied van adaptatie. In de laatste plaats moet Nederland een leidende rol spelen in de mondiale activiteiten.

3. Emissiehandel en andere wettelijke klimaatmaatregelen
De heer Koeman besprak de preadviezen aan de hand van een aantal vragen. In de eerste plaats stelde hij vast dat emissiehandel een nieuw milieurechtelijk sturingsinstrument is. Hij vroeg zich af onder welke voorwaarden dat instrument goed kan functioneren en hoe het instrument bij goed functioneren moet worden beoordeeld. Tevens rees de vraag of het instrument geschikt is voor andere omgevingsrechtelijke onderwerpen.
In de tweede plaats ging hij in op de invloed van artikel 8.13a Wm op het Convenant Benchmarking Energy Efficiency. Moet daarbij gedacht worden aan (geheel of gedeeltelijke) beëindiging van het Convenant door bedrijven onder het emissiehandelssysteem of is ten dele sprake van nietigheid van sommige bepalingen uit het Convenant?
In de derde plaats werd opgemerkt dat de implementatie van de richtlijn in Nederland heeft geleid tot een nieuw fenomeen: de bestuurlijke lus (artikel 20.5a Wm). Koeman stelde de vraag wat de opvatting van van Angeren (een van de preadviseurs) is over dat fenomeen. Vervolgens vroeg hij zich meer specifiek af, of er inhoudelijke verschillen zouden zijn geweest, indien de tussenuitspraak van 8 april 2005 een gewone uitspraak van de Afdeling was geweest (met vernietiging van onderdelen van het toewijzingsbesluit).
In de laatste plaats reageerde Koeman op een opmerking in het preadvies van Bazelmans, waar zij wijst op het ontbreken van rechtsbescherming wanneer het gaat om een beslissing in een zogenaamd ‘Project Design Document’ al dan niet goed te keuren. Hij vroeg zich daarbij af of die lacune voor een deel opgelost kan worden door het feit dat in Nederland de beslissing van de Nederlandse emissieautoriteit over het al dan niet erkennen van credits onder het Europese emissiehandelssysteem als een Awb-besluit is aan te merken.

4. Klimaatverandering en water
Mevrouw van Rijswick stelde aan de kaak in hoeverre het voorontwerp Waterwet voldoende instrumenten biedt voor een adaptief waterbeheer. Het eerste punt dat zij opvallend vond in de preadviezen was dat in de Europese voorstellen gekozen wordt voor hele ‘softe’ plannen, zoals beheerplannen en voorlichting.
Een volgend punt uit de preadviezen dat zij aanstipte betrof het feit dat instrumenten uit het waterbeheer alleen niet voldoen, aangezien het niet alleen gaat om waterkwantiteit, maar ook om waterkwaliteit. Aan de hand van de nieuwe Waterwet besprak zij de relatie tussen water en andere beleidsterreinen. De wet reguleert de bescherming en de verbetering van het watersysteem. Zo bekeek zij in verband met wateroverlast de relatie van de nieuwe Waterwet met de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
Een cruciale kwestie is de functie en gebruik van normering in de wet. De nieuwe Waterwet kiest voor de opname van normen in de wet. Een belangrijk punt is evenwel dat de normen voor waterkwantiteit (overlast) doorwerken in andere terreinen. Van Rijswick achtte het positief dat de nieuwe Waterwet hetzelfde systeem hanteert als de Wm en de WRO. Toch had zij een aantal kanttekeningen. Zo is er geen rangorde in de doelstellingen, wat zij wel voorstelbaar achtte. Bovendien is het onduidelijk hoe het zit met de doorwerking van de waterkwaliteit. Die normen worden niet verder uitgewerkt en worden wel nader geconcretiseerd in de Wm in de vorm van kwaliteitseisen, maar niet in de WRO. De vraag is of men dan moet kiezen voor een salderingssysteem, waarvan het nadeel is dat het niet erg flexibel is.
Tot slot, poneerde van Rijswick een ‘bottomline’ vraag: hoe moet je de waterkwaliteitseisen, enzovoort laten doorwerken in andere beleidsterreinen?

5. Plenaire discussie
Aangezien er veel onderwerpen zijn behandeld, zowel in de preadviezen als op de middag zelf, was de discussie wat betreft de onderwerpen in twee delen opgesplitst. Het eerste deel betrof de algemene, internationale en ook Europese aspecten van klimaatverandering en rechtsontwikkeling, waarna het tweede deel gericht was op de nationale aspecten, waaronder de emissiehandel, het Convenant Benchmarking Energy Efficiency en de wateraspecten.
Wat betreft het eerste deel, stelde Bogaers de vermindering van de hoeveelheid zee-ijs op de Noordpool aan de orde. Hij verwees naar het door Berkhout genoemde IPCC rapport uit 2001, waarin bij de inschatting van de zeespiegelstijging van 8 tot 88 cm de komende honderd jaar, men uit is gegaan van het stabiel blijven van het landijs op de Zuidpool, Groenland enzovoort. Hij vond dit een magere schatting. Volgens hem kunnen die gletsjers op Antarctica in een ‘worst case scenario’ naar beneden gaan van zeven tot acht meter, wat toch onmiddellijke gevolgen heeft voor Nederland. Berkhout antwoordde dat er in de wetenschap nog veel onzekerheid bestaat over de zeespiegelstijging – zowel over de thermische expansie als over de smelting van grote ijskappen. Die schatting in 2001 is een gemiddelde. Berkhout meldde verder dat uit een onderzoek bij het IVM naar verschillende scenario’s er als ‘worst case scenario’ een zeespiegelstijging van vijf meter uitkwam. Volgens hem moet men de ontwikkelingen in de wetenschap afwachten en voorzichtigheid betrachten.
Peeters plaatste ook een aantal opmerkingen naar aanleiding van deze vraag en betrok ook de uitspraak van Koeman erbij dat er een gevoel van wanhoop bij hem loskwam bij het aanhoren van al deze doemscenario’s. Naar de mening van Peeters is er vooral een voortrekkersrol voor een rijk en ontwikkeld land als Nederland om de verantwoordelijkheid te nemen in de klimaatproblematiek, ongeacht wat andere westerse landen, zoals de VS, doen. Daarnaast gaf zij toe dat het een moeilijke materie is voor juristen, maar dat langzamerhand wel het besef er is dat het recht noodzakelijk is om dit probleem te beheersen. Zij noemde het een enorm leerproces, waarbij zij zich zorgen maakt om het afwentelingsmechanisme. Emissiehandel bijvoorbeeld, vond zij een goed instrument, maar het heeft wel als nadeel dat het erg stofgericht is, waardoor er trade-off ontwikkelingen en het afwentelingsmechanisme ontstaan. Hierop moet het juridisch instrumentarium goed gericht zijn. Peeters concludeerde dat het weliswaar een dramatische problematiek is, maar dat men dit positief moet oppakken.

Noot:
* Mw.mr. Sangini T. Ramnewash-Oemrawsingh is als aio werkzaam bij het Centrum voor Milieurecht, Universiteit van Amsterdam.