Bestrijdingsmiddelen: de stand van zaken.

Verslag van de 68e ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht

1. Inleiding
Over Bestrijdingsmiddelen is veel te doen. Door de komst van Europese richtlijnen is er bovendien het nodige veranderd. Reden voor de VMR om hieraan op 27 juni 2000 een ledenvergadering te wijden. Inleiders waren mevrouw. mr. E.M. Vogelezang-Stoute (Centrum voor Milieurecht Amsterdam), mevrouw mr. M.W.L. Simons-Vinckx (advocaat te Breda) en mr. drs. J. Rutteman (Zuid-Hollandse Milieufederatie). Hieronder volgt een bespreking van de inleidingen en de daaropvolgende discussie.

2. EG-recht en de toelating van bestrijdingsmiddelen
Mevrouw Vogelezang besprak de invloed van het EG-recht op de toelating van bestrijdingsmiddelen die in sterke wordt beheerst door met name de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (91/414/EEG, implementatie 1994) en de Biocidenrichtlijn (98/8/EG, implementatietermijn eindigde 14 mei 2000). Met de richtlijnen is de besluitvorming rond bestrijdingsmiddelen voor een belangrijk deel op EG-niveau gecentraliseerd. De beleidsruimte van lidstaten wordt ingeperkt. Zo is er een beoordelingsstelsel op twee niveaus: op EG-niveau worden de besluiten over de werkzame stoffen genomen waarna, bij een positieve beoordeling, de lidstaten kunnen besluiten over de toelating van bestrijdingsmiddelen, met inachtneming van de vereisten van het EG-besluit. Ook het stelsel van 'wederzijdse erkenning' (waarbij een lidstaat in principe een toelating moet verlenen als een middel eerder in een andere lidstaat werd toegelaten) perkt de beleidsruimte van een lidstaat verder in en veronderstelt dat de besluitvorming door de verschillende lidstaten op vergelijkbare wijze gebeurt. De criteria die lidstaten bij toelatingsbesluiten dienen te hanteren staan eveneens in de richtlijnen en om de beoordeling en besluitvorming in de lidstaten te uniformeren kennen de richtlijnen daarnaast zgn. 'uniforme beginselen' die in acht genomen moeten worden. Ook de milieubeginselen uit artikel 174 van het EG-verdrag (preventie en voorzorg) klinken in de richtlijnen door. Van het beginsel van een 'hoog beschermingsniveau' (artikel 2 EG-verdrag) moet dit nog worden afgewacht, een lacune is in ieder geval dat aan het meewegen van cumulatieve effecten door het gebruik van verschillende stoffen vrijwel geen aandacht wordt besteed. De richtlijnen bieden in ieder geval geen ruimte voor afweging van gebruiksvoordelen ten koste van milieubescherming. De genoemde verschuiving van het zwaartepunt van de besluitvorming naar EG-niveau is gaande, maar gaat echter in een zeer traag tempo. Daardoor houden de lidstaten, gedurende de overgangsperiode waarbinnen vele stoffen nog op EG-niveau beoordeeld moeten worden, dus nog enige beleidsruimte. Nu de implementatietermijn van de Biocidenrichtlijn op 14 mei 2000 is verstreken kunnen bepalingen van deze richtlijn directe werking hebben.

Vogelezang concludeert dat de richtlijnen belangrijke verbeteringen met zich meebrengen. Zo worden verleningen niet meer ambtshalve verleend maar alleen op aanvraag waarbij de toetsingscriteria volledig toegepast moeten worden. Wel verdween in 1994 de alternatieventoets (waarbij een stof kan worden geschrapt als er een alternatief voor handen is) uit de Bmw omdat, volgens de regering, de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn daarvoor geen ruimte bood. Des te opmerkelijker is het dus dat recentelijk een nieuwe toets, de onmisbaarheidstoets, zijn intrede deed. Voor deze toets, die in feite het spiegelbeeld is van de (beperkende) alternatieventoets, ziet de regering blijkbaar gedurende de overgangsperiode wel ruimte binnen de richtlijn. Het overgangsrecht van de richtlijn biedt volgens Vogelezang deze ruimte niet.

3. Toelating van bestrijdingsmiddelen
Hoe de toelating van bestrijdingsmiddelen in de praktijk werkt en wat er aan schort werd uiteengezet door mevrouw Simons, die vanuit haar praktijk vaak betrokken is bij toelatingsprocedures. Zij schetste de toelatingssystematiek en de werking van de toelatingscriteria (art. 3 en 3a Bmw, nader uitgewerkt in amvb's). Door de verzelfstandiging van het CTB en deze amvb's is de beoordeling doorzichtiger geworden. De keerzijde is echter een zekere verstarring omdat het CTB zich strikt aan deze normen houdt en de primaire doelstelling van de wet (vaststellen of sprake is van ongewenste schade) dan uit het oog verliest. Deze werkwijze is niet conform de richtlijnen. Er zou daarom een zgn. 'tenzij-clausule' in de wet opgenomen moeten worden waarbij bij overschrijding van normen door middel onderzoek aangetoond kan worden dat geen sprake is van schade. Verder is bij volledige harmonisatie in Europees verband van groot belang dat niet alleen de normen, maar ook de wijze van beoordeling in de verschillende lidstaten overeenstemt. Op dit moment is dat nog niet het geval. Nu Nederland ook nog eens heeft besloten niet te wachten op de EG-beoordelingen, leidt dit bovendien tot overbelasting bij het CTB.

Ten aanzien van de rechtsbescherming bij toelatingen is de kring van belanghebbenden in 1993 uitgebreid tot o. a. milieugroeperingen. Het CBb legt echter het begrip belanghebbende beperkt uit waardoor het voor bijvoorbeeld de toelatingshouder van een gelijksoortige stof moeilijk of onmogelijk is om bij het CBb binnen te komen, terwijl een producent toch zijn belangen in een dergelijke procedure moet kunnen behartigen. Het CBb wijkt hierin ten onrechte af van andere rechtscolleges.

Tot slot doet Simons een aantal concrete voorstellen waaronder opname van de 'tenzij-clausule', harmonisatie van toelatingsnormen met normen in andere milieucompartimenten (zie discussie), aansluiting van Nederland bij beoordelingen in Europees verband, harmonisatie van de wijze van beoordelen en een soepeler opstelling van het CBb ten aanzien van belanghebbenden.

4. Rechtsbescherming en overige regelgeving
Rutteman gaat verder in op de rechtsbescherming van derden. Toen in 1993 de rechtsbescherming werd uitgebreid naar derdebelanghebbenden is daarvan door de milieubeweging betrekkelijk intensief gebruik van gemaakt. Hierbij werd ook vaak gerefereerd aan beleidsnota's, bijvoorbeeld het Meerjarenplan Gewasbescherming. Desondanks is het CTB nog steeds terughoudend is met het toepassen van beleidscriteria bij de toelatingen. Dit kan komen door de relatief korte periode dat derden zich in procedures kunnen mengen en hierop een beroep doen. Op een aantal punten zijn wel resultaten geboekt. Zo worden toelatingsbesluiten veelal (beter) gemotiveerd en maakt het CTB inmiddels in toenemende mate gebruik van gegevens uit andere bronnen dan alleen het dossier van de aanvrager. Toch duurde het nog lang voordat het CBb zich kon uitspreken over de inhoudelijke aspecten van de beoordeling door het CTB. Pas in 1998 nam het CBb voor het eerst een beslissing in de hoofdzaak naar aanleiding van een door een milieuorganisatie ingediend bezwaarschrift. Er is dus nog duidelijk een weg te gaan op het gebied van de toetsing van de inhoudelijke beoordeling door het CTB. Dit geldt ook voor de openbaarheid van gegevens uit aanvraagdossiers en het toepassen van de volledige beoordeling bij de verlenging van toelatingen. De gebrekkige bescherming die de Bmw lange tijd bood en de gaten die de Bmw laat vallen (bijvoorbeeld bij de toepassing van met creosoot geïmpregneerde oeverbeschoeiing in oppervlaktewater die met de Bmw niet is tegen te gaan) heeft er toe geleid dat men is gaan zoeken in andere regelgeving: in de Wm maar vooral in de Wvo. Op grond van de Wm kunnen eisen gesteld worden, bijvoorbeeld voor wat betreft de afstand tussen kassen en woningen. De Wvo reguleert inmiddels landbouwactiviteiten waar bestrijdingsmiddelen worden toegepast. Tot slot spreekt Rutteman zijn zorg uit over de uitholling van de rechtsbescherming de laatste jaren . Door het stellen van algemene regels (amvb's), het lage beschermingsniveau daarin en de minimale controlemogelijkheden van derden op de totstandkoming hiervan vraagt hij zich af of niet veel van de oude gebreken terug zullen keren en het milieu minder beschermd wordt. Tekenend hiervoor is de wijziging van de Bmw om landbouwkundig onmisbare bestrijdingsmiddelen toe te laten.

5 Discussie
Tot slot de discussie die voor een groot deel ging over de betekenis van milieukwaliteitsnormen, productkwaliteitsnormen en emissienormen bij de toelating van bestrijdingsmiddelen. Simons gaf in haar inleiding reeds aan dat hiertussen voor dezelfde stoffen grote verschillen bestaan, wat tot vreemde situaties leidt (de toelatingsnorm voor koper is bijvoorbeeld vele malen strenger dan de concentraties koper die in drinkwater mogen voorkomen), met name voor stoffen die van nature in het milieu aanwezig zijn. Zij acht milieukwaliteitsnormen minder relevant bij de toelating. Rutteman is het daar niet mee eens. Als de kwaliteitsnorm voor een stof, in bijvoorbeeld oppervlaktewater, overschreden wordt, heb je immers ook een probleem met de toepassingen van bestrijdingsmiddelen in de omgeving. Laat de toelatingshouder dan maar bewijzen dat hij daar niets mee te maken heeft. Volgens Simons gaat dit te ver en eist de Bmw een relatie tussen de toepassing van het toegelaten middel en een eventuele normoverschrijding. Die is bij milieukwaliteitseisen moeilijk te leggen en bovendien kunnen overschrijdingen afkomstig zijn uit andere bronnen. Het CTB houdt bij de toelating echter geen rekening deze bronnen waardoor de toelating extra streng is. Volgens Rutteman is dat bij de toelating van antifoulings voor koper wel gebeurd. Koper is echter een uitzondering, de meeste stoffen in bestrijdingsmiddelen zijn volstrekt milieuvreemd en dus moeten milieukwaliteitseisen een rol spelen. Ook Vogelezang vindt milieukwaliteitsnormen wel degelijk relevant. Volgens haar ligt de grote uitdaging in het meenemen van milieukwaliteitseisen bij het beoordelen van producten en stoffen. Verder waren er vragen over het beleid in andere Europese landen, met name met betrekking tot de antifoulings en uiteraard werd er ook nog gediscussieerd over het onmisbaarheidscriterium dat de regering in de Bmw wil opnemen maar dat in strijd lijkt met de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

mevr. mr. L. Albers (secretaris Vereniging voor milieurecht)