Milieu en luchtvaart

Verslag van de VMR-studiemiddag op 7 juni 2006

Mr. T.P. de Kramer*

Op 7 juni 2006 organiseerde de Vereniging voor Milieurecht een studiemiddag over het onderwerp milieu en luchtvaart. De inleidingen werden verzorgd door dhr. mr. J.A.M. van der Velden (AKD Prinsen van Wijmen) en mw. mr. G.M. van den Broek (Universiteit Utrecht). Na behandeling van het huidige stelsel van de Luchtvaartwet en de Schipholwet ging Van der Velden nader in op de evaluatie van de Schipholwet, het kabinetsstandpunt inzake het Schipholbeleid en het wetsvoorstel Regelgeving Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens. Van den Broek geeft in haar inleiding uitleg over de schadevergoedingsregeling. Dhr. mr. A.H.J. van den Biesen (Van den Biesen Boesveld Advocaten), dhr. mr. H.T. Ahrens (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) en mevr. mr. I. Larmuseau (LDR-Milieuadvocaten te Gent) traden op als referenten. Ten slotte vond er een discussie plaats met de aanwezigen in de zaal. Hierna volgt een verslag van deze studiemiddag.

1. Milieunormering en Luchtvaart
Dhr. mr. J.A.M. van der Velden bespreekt de Luchtvaartwet, welke het huidige wettelijke kader vormt voor alle burgerluchtvaartterreinen en militaire luchtvaarttereinen behalve Schiphol. De aanwijzing van een luchtvaartterrein moet in overeenstemming zijn met een van kracht zijnde planologische kernbeslissing. Planologische doorwerking geschiedt door een aanwijzing van de minister van VROM in zijn gedeelte van het aanwijzingsbesluit. In de Luchtvaartwet zijn alleen bepalingen over geluidhinder (m.n. zonering) opgenomen. Andere milieuaspecten zijn opgenomen in de PKB's en de aanwijzingsbesluiten zelf

Voor Schiphol werd in 2003 een nieuw wettelijk stelsel (Schipholwet) in het leven geroepen: Hoofdstuk 8 van de Wet Luchtvaart en een tweetal hierop gebaseerde AMvB's (het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol). Enkele uitgangspunten zijn:
- het accommoderen van meer vliegbewegingen voor Schiphol en tegelijkertijd proberen de overlast voor de omgeving te verminderen (dubbeldoelstelling), en;
- het realiseren van een gelijkwaardige overgang van het oude naar het nieuwe wettelijk stelsel, waarbij ten opzichte van de situatie van 1990 geen verslechtering zou mogen plaatsvinden en wat geluid betreft zelfs sprake zou moeten zijn van een verbetering. Naar aanleiding van de motie Baarda is afgesproken dat het Schipholbeleid binnen drie jaar na inwerkingtreding (voor 20 februari 2006) moet zijn geëvalueerd.
Het Luchthavenindelingbesluit (LIB) betreft de ruimtelijke indeling van Schiphol en kent twee gebieden welke elkaar niet kunnen overlappen: het luchthavengebied en het beperkingengebied. Het LIB kent een directe planologische doorwerking omdat het LIB als voorbereidingsbesluit in de zin van art. 21 WRO wordt aangemerkt.
Het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) bevat een beschrijving van de vliegroutes, regelt milieuaspecten zoals de grenswaarden voor geluid en externe veiligheid en de emissies van verontreinigende stoffen en geeft regels voor het luchtverkeer. Nieuw ten opzichte van het oude wettelijk stelsel is de opname van een zorgplichtbepaling voor de exploitant, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen gezamenlijk om ervoor te zorgen dat aan de grenswaarden voor geluid, externe veiligheid en emissies wordt voldaan.
Er is overgegaan naar de nieuwe Europese geluidindicatoren Lden en Lnight. Handhaving van de geluidnormen geschiedt door de aanwijzing van handhavingspunten dichtbij de start- en landingsbanen in de bijlage bij het LVB, inclusief de grenswaarden die in de handhavingspunten in acht genomen moeten worden. Van der Velden geeft aan dat inmiddels gebleken is dat door de plaatsing van de handhavingspunten dichtbij de luchthaven het buitengebied minder beschermd is dan onder het oude stelsel. Dit is ook in de evaluatie aan de orde is gekomen.

Op 15 februari 2006 werd het evaluatierapport bij de Tweede Kamer ingediend. Hierin wordt geconcludeerd dat aan de eis van een gelijkwaardige overgang van het oude naar het nieuwe wettelijk stelsel wordt voldaan. Van der Velden merkt op dat de Commissie m.e.r. deze conclusie niet volledig onderschrijft omdat in 2004 en 2005 weliswaar aan de eisen van gelijkwaardigheid is voldaan, maar in die jaren nog geen volledige invulling is gegeven aan het aantal vliegbewegingen dat op grond van het nieuwe stelsel mogelijk was. Met betrekking tot de effectiviteit van het beleid wordt geconcludeerd dat de mainportontwikkeling niet is belemmerd door de in de Schipholwet gestelde regels en grenswaarden. Afhankelijk van de groei van Schiphol wordt echter verwacht dat tussen 2008 en 2012 de grenzen van de ontwikkeling worden bereikt. Er moet dus wel iets gebeuren om de dubbeldoelstelling van de Schipholwet ook in de toekomst te kunnen blijven handhaven.

Hoofdlijn van het kabinetsstandpunt (25 april 2006) is dat het beleid voldoet, maar wel verbeterd kan worden. Het kabinet doet hiertoe verschillende voorstellen, met als uitgangspunten dat de rol van Schiphol als belangrijk verkeersknooppunt in de lucht behouden moet blijven en dat de hinder in het buitengebied zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen. Het kabinet stelt onder meer voor dat er een convenant gesloten moet worden met de luchtvaartsector voor het terugdringen van de overlast in het buitengebied en dat saldering tussen de handhavingspunten mogelijk moet worden gemaakt.

Ten slotte behandelt Van der Velden het wetsvoorstel Regelgeving Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens (RBML), waarin de regelgeving voor alle luchthavens met uitzondering van Schiphol wordt gewijzigd en ondergebracht in de Wet Luchtvaart. Belangrijke onderdelen van het wetsvoorstel ten aanzien van de burgerluchthavens zijn: decentralisatie van taken en bevoegdheden aan het provinciaal bestuur, invoering van een normering voor geluid en externe veiligheid, stroomlijning van de besluitvormingsprocedures en een duidelijkere scheiding van, taken, rollen en verantwoordelijkheden van enerzijds de overheid en anderzijds de luchtvaartsector. Provinciale Staten stellen bij verordening een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling vast. Er moet een luchthavenbesluit worden vastgesteld indien er buiten het luchtvaartterrein zelf nog ruimtelijke implicaties zijn en er dus nog een beperkingengebied moet worden aangewezen. In het Besluit burgerluchthavens (AmvB)wordt een kader gesteld voor de milieuaspecten en worden een aantal minimum eisen opgenomen waaraan het provinciaal bestuur moet voldoen bij de vaststelling van het luchthavenbesluit of luchthavenregeling.
De nieuwe Europese geluidindicatoren Lden en Lnight zullen ook voor de regionale burgerluchthavens worden ingevoerd; voor de militaire luchthavens wordt Ke gehandhaafd. Er worden handhavingspunten opgenomen in het verlengde van de start- en landingsbaan en in de bebouwde kom waar de geluidsbelasting hoger is dan de oude 35 Ke. De grenswaarden worden per luchthaven bepaald.

2. Schade en luchtvaart
Mw. mr. G.M. van den Broek legt uit dat het oude wettelijk stelsel geen bijzondere schaderegeling kende voor de vergoeding van schade ten gevolge van het vliegverkeer. Bij de wijziging van de Wet luchtvaart d.d. 27 juni 2002 is voor Schiphol een schaderegeling opgenomen in art. 8.31. Deze schaderegeling biedt een belanghebbende recht op schadevergoeding indien hij schade lijdt tengevolge van het Luchthavenindelingbesluit en het Luchthavenverkeerbesluit. De schade tengevolge van het Luchthavenindelingbesluit bestaat uit de beperkingen die in verband met de geluidbelasting of (externe) veiligheid in het beperkingengebied worden gesteld aan gebruik van gronden en opstallen. Schade tengevolge van het Luchthavenverkeerbesluit bestaat uit schade die door omwonenden wordt geleden tengevolge van de vaststelling van grenswaarden en regels betreffende de milieubelasting. Er dient sprake te zijn van een nadeliger regime dan het voorheen geldende regime. Artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening is niet van toepassing als een beroep op art. 8.31 Wlv kan worden gedaan, tenzij het bestemmingsplan eerder van kracht is dan het Luchthavenindelingbesluit of Luchthavenverkeerbesluit. Van den Broek heeft voor wat betreft de inhoudelijke normering bezwaar tegen deze voorrangsregeling. In de memorie van toelichting op de Schipholwet wordt namelijk gesteld dat bij een beroep op art. 8.31 Wlv toepassing zal worden gegeven aan de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat. In de jurisprudentie van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is echter bepaald dat bij een beroep op art. 49 WRO het egalitebeginsel niet wordt toegepast. Het lijkt van den Broek dan ook dat het egalitebeginsel bij toepassing van art. 8.31 Wlv niet kan worden gehanteerd indien er sprake is van schade die normaliter via art. 49 WRO zou worden afgehandeld.
Ten slotte behandelt van den Broek de schaderegeling zoals opgenomen in het wetsvoorstel RBML. Deze regeling is vergelijkbaar met de regeling van art. 8.31 Wlv. Van den Broek heeft kritiek op het feit dat alleen schadevergoeding kan worden toegekend vanwege het luchthavenbesluit, en niet vanwege de luchthavenregeling. Volgens haar is dit in strijd met de jurisprudentie, tenzij de mogelijkheid bestaat een zelfstandig schadebesluit in te dienen, hetgeen hier echter niet mogelijk is.

3. Reacties
Dhr. dr. H.T. Ahrens geeft aan benieuwd te zijn hoe de provinciale overheden straks zullen omgaan met hun bevoegdheid tot extra normstelling. In het wetsvoorstel RBML is immers uitgegaan van een minimumnormstelling door het Rijk. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het beperkingengebied bij de ene luchthaven veel groter zal zijn dan bij de andere.
Naar aanleiding van het betoog van Van den Broek merkt Ahrens op dat het buiten toepassing verklaren van art. 49 WRO in de schaderegeling van de Wlv naar zijn mening absoluut is: niet alleen de formele rechtsgang van art. 49 WRO wordt hiermee uitgezonderd, maar ook het materiele planschadevergoedingsrecht. Ahrens vindt het ook terecht dat er geen schaderegeling is getroffen voor de effecten van een luchthavenregeling. Het betreft immers zeer kleine luchtvaartterreinen die ook nu reeds functioneren zonder planschadeclaims. Eventuele schade kan men vergoed krijgen middels een onrechtmatige daad-procedure.

Dhr. mr. A.H.J. van den Biesen plaatst een aantal kanttekeningen bij het wetsvoorstel RBML. Hij vraagt zich onder meer af of decentralisatie niet ten koste zal gaan van het beschermingsniveau van de omgeving van de luchthavens, aangezien er in Nederland geen provinciebestuur te vinden is dat geen groot luchthaven binnen zijn grenzen zou willen hebben. Bovendien acht hij de luchthavenproblematiek dermate ingewikkeld dat het spreiden van de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming naar zijn mening niet tot een kwalitatieve verbetering van de besluitvorming kan leiden.
Verder wijst hij er op dat onder de Ke-systematiek een norm (bij een bepaalde hoeveelheid Ke gold een grenswaarde waarbinnen slechts 25% van de mensen gehinderd mochten worden) lag, die met de overgang naar Lden achter de horizon is verdwenen. Hier komt bij dat de norm Ke rechtstreeks wordt vertaald naar de nieuwe norm Lden, alhoewel de bescherming van de Ke-norm onvoldoende is. De rekenmethodiek is inmiddels ook door de afdeling bestuursrechtspraak als achterhaald bestempeld.
Ten slotte wijst van den Biesen op het feit dat in het wetsvoorstel luchthavenbesluiten worden uitgezonderd van de mogelijkheid van bezwaar en beroep bij de bestuursrechter. Mede gezien zijn vrees voor de achteruitgang van de kwaliteit van de besluitvorming vindt hij dit een zeer ernstige zaak. Van den Biezen legt uit dat het verdwijnen van de rechtsbescherming niet alleen voor omwonenden van luchthavens, natuur- en milieuorganisaties en omliggende gemeentes een groot gemis is, maar ook voor het bevoegd gezag en de luchthavenexploitanten. De procedures die de afgelopen vijfentwintig jaar over de luchthavens in Nederland gevoerd zijn hebben dan wel niet geleid tot een zichtbare afname van het vliegverkeer, maar wel tot verbeteringen en aanpassingen van de besluitvormingsprocedures en verbetering van de besluiten zelf. Als doekje voor het bloeden wordt door het bevoegd gezag steeds gewezen op de civiele rechter als restrechter. Een procedure bij de civiele rechter is echter ingewikkelder, kost meer en draagt veel grotere risico’s voor alle betrokken partijen in zich. Bovendien wordt de ervaring die de afdeling bestuursrechtspraak heeft opgebouwd in één klap weggegooid.

Mevr. mr. I. Larmuseau vindt dat het in Nederland nog niet zo slecht geregeld is. Zij bespreekt de problemen waarmee België als federale staat geconfronteerd wordt. De federale staat is beheerder van de luchthaven Brussel-nationaal, maar de gewesten zijn bevoegd inzake de bescherming van het leefmilieu (o.m. luchtverontreiniging en geluidhinder). Deze bevoegdheidsverdeling is de oorzaak van onder meer vele juridische procedures. De vraag is dan ook of deze bevoegdheidsverdeling bestaanbaar is?

4. Plenaire discussie
Eén van de onderwerpen die tijdens de discussie aan de orde kwam is de afschaffing van de mogelijkheid van bezwaar en beroep bij de bestuursrechter tegen de luchthavenbesluiten.
Dhr. Groen (Provincie Zuid-Holland) vraagt zich af of tijdens het wetgevingstraject ook is overwogen om een constructie zoals de Wabo-vergunning (omgevingsvergunning) toe te passen. Een voordeel zou zijn dat er dan wel sprake is van rechtsbescherming door de bestuursrechter. Dhr. Ahrens vertelt dat er bewust niet is gekozen voor regeling middels een vergunning, met name vanwege de consequenties die dit heeft voor de handhaving. Handhaving geschiedt namelijk met betrekking tot de vergunninghouder, de exploitant van de luchthaven, en in de praktijk bleek de handhaving bij regionale luchthavens, waarvoor in het vigerende recht een vergunningplicht geldt, een buitengewoon moeilijke aangelegenheid. Door te kiezen voor een provinciale verordening c.q. een algemene maatregel van bestuur (Schiphol) in plaats van een vergunning kan de handhaving tot een ieder gericht worden. Bij de behandeling van de Schipholwet hebben Kamer en Regering overwogen dat er zowel elementen van een besluit van algemene strekking als een beschikking in een luchthavenverkeerbesluit en luchthavenindelingenbesluit zitten. Uiteindelijk is er voor gekozen om de rechtsgang naar de bestuursrechter uit het toenmalige wetsvoorstel te halen. Dhr. van den Biesen vertelt dat er bewust is gekozen voor de afschaffing van deze vorm van rechtsbescherming. Volgens hem wilde men dat besluitvorming over luchthavens het exclusieve terrein van de politiek werd en voorkomen dat milieuorganisaties kunnen procederen. Dhr. van der Velden merkt op dat hij wel kan begrijpen dat er met het oog op de handhaving niet voor een vergunning is gekozen. Hij wijst hierbij op de discussies die steeds weer spelen bij de handhaving van milieuvergunningen voor spoorwegemplacementen en andere grote milieuvergunningen waarbij de exploitant verantwoordelijk is voor de naleving van de vergunning, maar binnen de inrichting door meerdere partijen activiteiten worden ontplooid.
Naar aanleiding de opmerking van dhr. van den Biesen dat er een fout wordt gemaakt bij de veranderingsoperatie van Ke naar Lden, vraagt dhr. Cup (Ministerie VROM) zich af of het zin heeft hierover bij de civiele rechter te procederen. Dhr. van den Biesen merkt op dat je wellicht iets kan bereiken als je kan aantonen dat de nieuwe Lden-norm niet correct is, maar dat dit een lange weg zal zijn.
Dhr. Franssen (Stichting Natuur en Milieu) vraagt ten slotte of er wel normen gelden voor de woningen die ver van de handhavingspunten gelegen zijn. Volgens hem worden deze woningen minder goed beschermd dan onder het oude wettelijk stelsel en is er volstrekt geen sprake van gelijkwaardigheid. Dhr.Ahrens antwoordt dat deze woningen voldoende beschermd worden. Hij is het ook volstrekt oneens met het uitgangspunt van Franssen dat het huidige wettelijke stelsel voor Schiphol niet goed is of niet vergelijkbaar met de bescherming van het oude wettelijk stelsel. Hiermee werd de discussie afgesloten.

Noot:
* Titia de Kramer is bureausecretaris van de Vereniging voor Milieurecht.