Modernisering algemene regels Wet milieubeheer

Verslag van de VMR-studiemiddag op 9 maart 2006

V.M.Y. van ’t Lam*

Inleiding
De algemene milieuregels op basis van artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (ook wel de zogenaamde 8.40 amvb's) zullen worden samengevoegd tot één nieuwe amvb. In plaats van voorschriften per branche worden voorschriften per activiteit opgesteld. Het ministerie van VROM wil daarmee de regels stroomlijnen en de administratieve lasten verminderen.
De Vereniging voor Milieurecht heeft op 9 maart 2006 een studiemiddag gewijd aan deze plannen. Mr. drs. P. Houweling (Raad van State) en dhr. W. Numan en mr. P. Spigt (afdeling Milieu van de gemeente Haarlem) verzorgden inleidingen, waarna mw. mr. E. Topman (Ministerie van VROM) en mr. drs. E. Alders (Vereniging FME-CWM) als referenten optraden. Hierop volgde een discussie met de aanwezigen in de zaal. Hieronder volgt een verslag van deze vergadering.

Modernisering van algemene regels
Mr. drs. P. Houweling schetste de achtergrond van de modernisering van de algemene regels en gaf een uiteenzetting van het nieuwe wettelijke systeem. Vervolgens heeft zij daarbij enkele kritische kanttekeningen geplaatst en voorstellen gedaan voor een ander systeem.
Het voorstel van wet Modernisering van de algemene regels voor inrichtingen (Kamerstukken 30 483) is kort na de studiemiddag openbaar geworden. Houweling baseerde haar inleiding al wel op dit wetsvoorstel en het advies van de Raad van State daarover. De modernisering van de algemene regels vindt plaats in het kader van de herijkingsoperatie (Kamerstukken 29 383). Het doel van de modernisering van de algemene regels is de kenbaarheid, de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de algemene regels te vergroten. Meer inrichtingen zullen voortaan onder de algemene regels vallen.
Het uitgangspunt van de nieuwe regeling is niet meer de regulering bij vergunning, maar bij amvb. Houweling vindt dat positief en wijst er op dat thans in de praktijk de milieuvergunning reeds een uitzondering is voor de regulering van inrichtingen. Het doel is dat voortaan alle inrichtingen onder de amvb vallen, met uitzondering van de inrichtingen die onder de IPPC-richtlijn vallen en de inrichtingen die zijn aangewezen bij een amvb. De vergunningplicht geldt dan alleen nog maar voor omvangrijke en complexe inrichtingen. De bestaande 8.40 amvb’s zullen – met uitzondering van de zogenaamde agrarische amvb’s – worden samengevoegd in één activiteiten-amvb. Houweling vindt dat positief, omdat er thans in de 8.40 amvb’s reeds veel dezelfde standaardbepalingen staan. De inrichting blijft het uitgangspunt van de wijze van regulering, maar in de amvb worden activiteiten gereguleerd. In het nieuwe systeem bestaat een driedeling. Een inrichting is vergunningplichtig, meldingsplichtig of noch vergunning- noch meldingsplichtig. Melden kan voortaan elektronisch. Maatwerk kan worden bereikt door op grond van de amvb te stellen individuele regels die door het lokale bevoegde gezag kunnen worden gesteld (zogenaamde maatwerkvoorschriften) en door regels in een verordening waarbij kan worden afgeweken van de amvb.
Houweling plaatst enkele kritische kanttekeningen bij het nieuwe wettelijke systeem, onder andere met betrekking tot de timing van het wetsvoorstel. Ze wijst op het Wetsvoorstel Algemene bepalingen omgevingsvergunning; hierna: Wabo. Niet duidelijk is hoe de Wabo en de modernisering van algemene regels zich tot elkaar verhouden en hoe zij op elkaar zijn afgestemd. Daarnaast kan worden betwijfeld of het wetsvoorstel in overeenstemming is met Europese richtlijnen waarin milieukwaliteitseisen zijn opgenomen. Ook stelt Houweling de kwaliteit van de normstelling ter discussie gelet op de rechtsgelijkheid, de rechtszekerheid en de handhaving. Zij wijst er op dat als gevolg van het voorstel minder mogelijkheden voor rechtsbescherming bestaan. Tenslotte is volgens Houweling te betwijfelen of de lasten daadwerkelijk zullen verminderen.
Een door Houweling voorgesteld systeem (dat uitgebreider in haar proefschrift te vinden is, P. Houweling, ‘Van vergunning naar algemene regel’ (diss. Tilburg), Den Haag 2006: Boom Juridische uitgevers) heeft als uitgangspunt het bestaan van een amvb naast een individueel besluit per inrichting. De amvb is standaard; per milieu-aspect kan worden gedifferentieerd naar de omgeving. Voordeel is dat makkelijker kan worden afgeweken van een amvb. Er zou haars inziens altijd een beschikking, een toestemming moeten worden gegeven die naar inhoud en besluitvormingsprocedure kan variëren. Een toestemming kan heel simpel zijn, bijvoorbeeld een kale toestemming waarvoor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet hoeft te worden gevolgd. Met dit systeem is er altijd een beschikking, hetgeen gelet op de IPPC-richtlijn (voor bepaalde inrichtingen) nodig is. Dit systeem zou voorts voordelen bevatten voor inspraak, rechtsbescherming, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, betere doelbereiking en de kosten zouden beheersbaar zijn. Houweling sluit haar inleiding af met een stelling voor de discussie. ‘Als de wetgever kiest voor een instrument moet meer gewicht aan rechtsbescherming worden toegekend dan aan de lasten’.

De nieuwe activiteiten amvb
Dhr. W. Numan en mr. P. Spigt bespraken in hun inleidingen de activiteiten-amvb (de structuur en inhoud van de amvb) en hebben kritiek vanuit de praktijk gegeven op het nieuwe systeem. Doordat de activiteiten-amvb een samenvoeging is van bestaande 8.40 amvb’s, geldt een deel van de kritiek eveneens voor de huidige 8.40 amvb’s.
De nieuwe activiteiten-amvb geldt voor de volgende inrichtingen: inrichtingen die thans vallen onder de branche (8.40) amvb’s, inrichtingen die vergunningplichtig waren door het hoofdzaak-criterium, inrichtingen die door het ophogen van de uitsluitingscriteria onder de amvb gaan vallen, het merendeel van de metaalelektro sector en (naast de vergunning) voor inrichtingen die vergunningplichtig blijven. Numan en Spigt vinden het positief dat er zo veel inrichtingen onder één amvb vallen, omdat er wat betreft de wijze van reguleren (vergunning of amvb) volgens hen rechtsongelijkheid bestaat hetgeen wordt geïllustreerd aan de hand van enkele voorbeelden. Een duikwinkel die drukhouders vult, valt bijvoorbeeld niet onder een amvb omdat de winkel onder een uitzonderingsgrond van een amvb valt. Ikea, een winkel die veel groter is, valt daarentegen wel onder een amvb.
De activiteiten-amvb bestaat uit drie delen. Deel één bevat algemene procedurele voorschriften. Deel twee bevat algemene doelvoorschriften voor inrichtingen en zorgplichtbepalingen. In deel drie zijn doelvoorschriften opgenomen die zijn verbonden aan activiteiten. Numan en Spigt vinden de voorschriften gedetailleerd. Ingevolge de amvb bestaat de mogelijkheid maatwerkvoorschriften op te nemen, hetgeen Numan en Spigt als positief ervaren omdat een maatwerkvoorschrift (anders dan thans) ook tot een versoepeling van de regulering kan leiden. De melding ingevolge de activiteiten-amvb leidt (voor de drijver van de inrichting) tot een lastenvermindering, omdat minder gegevens hoeven te worden verstrekt. Er hoeft bijvoorbeeld geen plattegrond meer te worden verstrekt. Numan en Spigt merken echter op dat deze ontwikkeling voor het bevoegd gezag een lastenverzwaring betekent. Het bevoegd gezag moet voortaan zelf de gegevens achterhalen die zij normaliter uit een plattegrond konden afleiden. Een ander aspect waarop Numan en Spigt kritiek hebben, is het feit dat een rechtsvaststellend moment bij de activiteiten-amvb ontbreekt (evenals thans het geval is). Pas in het kader van de handhaving kunnen eventuele fouten worden hersteld. Zij stellen dan ook voor om een kennisgevingsysteem in te voeren waarop de drijver van de inrichting op één A-viertje aangeeft wat hij van plan is te gaan doen en welke activiteiten zullen worden verricht. Het bevoegd gezag zal vervolgens moeten nagaan welke voorschriften in dat geval van toepassing zijn en zal een besluit moeten nemen.
Numan en Spigt sluiten hun inleiding af met enkele conclusies. De activiteiten amvb is volgens hen een gewenste ontwikkeling. Het systeem kan leiden tot meer rechtsgelijkheid. De kwaliteit ervan leidt echter onder politieke druk om het proces zo snel mogelijk te laten verlopen. Een kwaliteitsslag is wat hen betreft beslist noodzakelijk om de amvb tot een succes te maken. Tenslotte vragen Numan en Spigt zich af of het huidige beschermingsniveau in stand blijft.

Reactie vanuit VROM
Mw. Mr. E. Topman geeft allereerst aan dat de opstellers van het ontwerp, nadat het naar de Raad van State is gegaan, verder zijn gegaan met het ontwikkelen en verbeteren ervan. Aan een aantal van de door de inleiders genoemde kanttekeningen is daarom reeds tegemoet gekomen.
Volgens Topman leidt het voorstel tot meer flexibiliteit. Op dit moment wordt de meldingsplicht vanwege de huidige 8.40 amvb’s slecht nageleefd, omdat men doorgaans onbekend is met de regeling en dus met de meldingsplicht. Een reden van de wetgever om ooit een meldingsplicht op te nemen, is vanwege de handhaving. Het bevoegd gezag wordt door een melding op de hoogte gesteld van het feit dat op een bepaalde plaats een activiteit wordt verricht waarvoor bepaalde algemene regels gelden. Als op dit moment een bedrijf met minder relevante gevolgen niet wordt gemeld, hoeft dat nog niet zo erg te zijn. VROM heeft zichzelf de vraag gesteld of niet méér moest worden gereguleerd. Er is gezocht naar een mogelijkheid om activiteiten wel te reguleren, maar om de administratieve lasten zo laag mogelijk te houden. Bij een dergelijke wijze van reguleren, is de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven belangrijk. In de tijd dat het wetsvoorstel is geschreven, was de Wabo er nog niet. De afstemming tussen de twee wetsvoorstellen, is daarom bijvoorbeeld thans punt van aandacht. Op dit moment is ook nog niet duidelijk hoe precies met de maatwerkbepaling zal worden omgegaan.

Reactie vanuit het bedrijfsleven
Mr. drs. E. Alders heeft veel waardering voor het initiatief van de amvb. Wat betreft de maatwerkbepalingen heeft hij – anders dan hij tot nu toe heeft gemerkt/gehoord – geen koudwatervrees. Bedrijven zijn namelijk niet hetzelfde. Het omdraaien van de hoofdregel vergunningplicht / meldingsplicht vindt hij echter negatief. Volgens Alders is het namelijk niet mogelijk om eenduidig te bepalen voor welke bedrijven de vergunning geldt. Alders vreest dat er veel bedrijven daardoor tussen het wal en de schip zullen vallen. Over de zorgplicht is Alders niet positief. De zorgplicht in het ontwerp van de activiteiten-amvb is bijna een kopie van artikel 1.1a Wm en die is onwerkbaar, vaag en heeft geen toegevoegde waarde. Alders vraagt de zaal of er één voorbeeld te bedenken is waarvoor de zorgplicht voor van belang is.

Plenaire discussie
Naar aanleiding van de inleidingen en de reacties vanuit VROM en het bedrijfsleven ontstond veel discussie. Eén van de onderwerpen betrof de verhouding tussen het besproken voorstel en het wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsvergunning. In de Wabo staat dat de melding bij de omgevingsvergunning ‘aanhaakt’. Mevrouw Daan van het Gewest Eemland vraagt zich af hoe kan worden aangehaakt als er geen individueel besluit is. Houweling merkt op dat, wanneer is bedoeld dat de omgevingsvergunning kan worden geweigerd als niet is gemeld, dat wat haar betreft positief zou zijn. Door onder andere de heer Bierman (VROM) wordt daarop ontkennend gereageerd. Het is niet de bedoeling dat de wabo-vergunning wordt geweigerd in een reactie op het niet-melden. Een ander punt met betrekking tussen de verhouding Wabo en de activiteiten-amvb zijn de maatwerkvoorschriften. Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat de maatwerkvoorschriften zouden moeten worden gesteld tegelijk met het verlenen van de omgevingsvergunning en niet op een ander moment. Mevrouw Opperman (VROM) merkt op dat dat niet de bedoeling is. Maatwerkvoorschriften kunnen namelijk ook naar aanleiding van klachten van derden worden opgelegd. De heer Bierman (VROM) wijst er op dat maatwerkvoorschriften op basis van de amvb moeten worden gesteld en dat de omgevingsvergunning daarvoor niet het kader biedt. Mevrouw Leijendekker (VROM) projectleider voor de Wabo merkt op dat er momenteel wordt gewerkt aan de afstemming tussen de Wabo en het wetsvoorstel modernisering algemene regels.
Mevrouw van Wijnboom-Geboers (Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard) merkt op dat er tot nu toe weinig aandacht is voor de coördinatie met de Wvo. De Wvo is immers mede op de Wvo gebaseerd.
Katinka Jesse vraagt naar de drempelwaarden van het Besluit mer die bij het bepalen van de toepasbaarheid van de algemene regels als harde grens worden gehanteerd. Het Hof van Justitie EG heeft namelijk gezegd dat de drempelwaarden juist niet hard mogen worden geïnterpreteerd. Op dit punt wordt door verschillende deelnemers aan de discussie gereageerd. Volgens Topman is dat een terechte vraag. Er wordt momenteel gewerkt aan een lijst van inrichtingen die vergunningplichtig blijven, daarbij komt dit punt aan de orde.
De heer Van der Maesen de Sombreff (RvS) vraagt naar een reactie op de door Alders gemaakte opmerking over de zorgplicht die in de algemene regel zal worden opgenomen en hoe die zal worden gehandhaafd. Topman merkt op dat de formulering van de zorgplicht die nu in het voorontwerp is opgenomen al is verbeterd (ten opzichte van de zorgplicht die enkele maanden geleden in het voorontwerp was opgenomen). De zorgplicht is nu toegespitst op onderwerpen waarvoor geen verplichte maatregelen in de amvb zijn opgenomen. Zij merkt op dat er ook zorgplichten zijn die wel werken, zoals die zien op afvalstoffen of op de bodem. De zorgplichten zijn bestuursrechtelijk en strafrechtelijk te handhaven. Numan en Spigt werken weinig in de praktijk met zorgplichten, omdat zij lastig te handhaven zijn. Zij vragen zich af waarom er in de amvb een zorgplichtbepaling is opgenomen die ziet op bodem. Topman merkt op dat die er uit wordt gehaald.
De heer Scheffer en Mevrouw Smeets (resp. Rechtshulp Oost en Zuid Advocaten) vragen naar de positie van derden bij de amvb. Zij kunnen slechts handhavingsverzoeken de deur uit doen. Uylenburg vraagt de zaal om reacties op dit punt en verwijst naar hetgeen Houweling heeft gesteld, namelijk dat als de wetgever kiest voor een nieuw instrument meer gewicht moet worden toegekend aan de rechtsbescherming dan aan de lasten van het instrument. Alders vraagt wat er aan rechtsbescherming wordt gemist als er algemene regels gelden. Mevrouw Opperman (VROM) wijst er op dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het ontbreken van een vaststellend moment en de mogelijkheid maatwerkvoorschriften te stellen. Tot nu toe lijkt dat in de discussie niet te worden onderscheiden van elkaar. De heer Later (Corus) merkt op dat er altijd een mogelijkheid tot inspraak via een verordening kan worden gecreëerd. Topman merkt op dat nu juist het voordeel van algemene regels is dat van te voren duidelijk is wat precies de regels zijn. Op een later moment kan maatwerk worden bewerkstelligd via voorschriften en kan een verzoek tot handhaving worden gedaan. Hiermee werd de discussie afgesloten.

Noot:
* Mr. Valérie van ‘t Lam is docent-onderzoeker bij het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam.