Duurzaam ondernemen en regelgeving

Verslag van een ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht

1. Inleiding
Op 11 oktober 2000 hield de VMR een ledenvergadering naar aanleiding van het onderzoeksrapport 'Duurzaam ondernemen en regelgeving' . Inleiders waren prof. mr. J.M. Verschuuren (KUB, één van de auteurs van het rapport), mevr. mr. R. Uylenburg (Centrum voor milieurecht UvA) en mr. J.H.G. van den Broek (VNO/NCW). Hieronder volgt een verslag.

2. Het onderzoeksrapport 'Duurzaam ondernemen en regelgeving'.
Jonathan Verschuuren geeft als één van de auteurs, een toelichting op het rapport. Onderzocht is de relatie tussen duurzaam ondernemen en regelgeving, waarbij uitdrukkelijk aandacht moest worden geschonken aan de gewenste ruimte aan ondernemerszijde, eventuele knelpunten en vernieuwende opties binnen en buiten het bestaande kader. Het rapport geeft een eerste inkijkje in een nieuwe generatie milieuwetgeving zoals die over 20-30 jaar idealiter zou moeten bestaan. De onderzoekers definiëren duurzaam ondernemen als volgt: 'duurzaam ondernemen is ondernemen gebaseerd op de beginselen van preventie en voorzorg, waarbij uitsluitend gebruik gemaakt wordt van vernieuwbare energie en grondstoffen (inclusief brandstoffen en andere stoffen), geen 'verlies naar het milieu' bestaat van afvalstoffen in welke vorm dan ook ('zero emission') en een verantwoord beslag wordt gelegd op de beschikbare ruimte, waardoor uiteindelijk door 'het ondernemen' geen nadelige gevolgen ontstaan voor water, lucht, bodem of natuur (incl. biodiversiteit) in binnen en buitenland.' De eerste conclusie uit het onderzoek is dat de rol van de wetgeving beperkt is. De ondervraagde bedrijven zien wetgeving niet als een groot probleem of hinderpaal, hooguit spoort wetgeving op sommige onderdelen niet helemaal met op duurzaamheid gerichte initiatieven. Als de overheid bedrijven al wil sturen dan moet dat door aan te sluiten bij, en ruimte te geven aan eigen initiatieven. Het bedrijfsleven heeft behoefte aan een overheid die niet zozeer modificeert, maar bestaand gedrag codificeert en de regels van het speelveld vaststelt. De tweede conclusie is dat, ondanks de beperkte rol, de huidige wet-en regelgeving goede initiatieven frustreert. Zo sluit het daarin centrale begrip 'ínrichting' niet aan bij de praktijk, waarin een bedrijf in veel verschillende verbanden opereert, zoals binnen een productieketen, een bedrijfstak of concern. Verder werkt belemmerend dat het 'alara-beginsel' momenteel geldt op het niveau van milieucompartimenten afzonderlijk en niet op het niveau van de gehele inrichting of bredere verbanden en de regelgeving nauwelijks experimenten toestaat. En een volledige integrale benadering van alle milieuproblemen bij één bedrijf vindt nog altijd niet plaats. Oplossingen op korte termijn zijn bijvoorbeeld verruiming van het inrichtingenbegrip en het alara-beginsel zodat een integrale vergunning voor een duurzaam bedrijventerrein of het reguleren van productieketens mogelijk wordt. Een volgende oplossing is integratie van bestaande milieu-productregelingen in de Wm. Tenslotte moeten de vergunning op hoofdzaken en vergunningen op maat beter worden gefaciliteerd en experimenteren met nieuwe technologie of productiewijzen mogelijk gemaakt worden.
Hiervoor moet ook concreet gekeken worden naar het niveau van regulering, bijvoorbeeld regulering van grote complexe bedrijven op landelijk niveau zodat voor alle inrichtingen van één concern een 'super-integrale' afweging gemaakt kan worden door een overheid die ook de kennis en bevoegdheid heeft om dat te doen. Verder zou gedifferentieerd moeten worden naar ambitieniveau van de bedrijven door bijv. een aparte, flexibeler regeling voor koplopers. Op de hele lange termijn zou gedacht kunnen worden aan het reguleren van productketens of het voorschijven van een bepaald milieurendement aan een hele ondernemingen, vooropgesteld dat dit meetbaar is. De onderzoekers wijzen op de belangrijke rol van de Europese Unie, waar steun moet worden verkregen voor een dergelijke aanpak. De IPPC-richtlijn bijvoorbeeld, gaat evenals de Wm nog steeds uit van een integrale aanpak per inrichting en zou dus roet in het eten kunnen gooien. Verschuuren hoopt dat het rapport een eerste aanzet geeft tot het nadenken over vernieuwing van de milieuwetgeving.

3. Van rol van wetgever naar mogelijkheden voor wetgeving
Rosa Uylenburg, gevraagd voor een kritische noot, maakt een aantal opmerkingen over het rapport. Zij vindt het jammer dat nauwelijks aandacht wordt geschonken aan concrete projecten, juist omdat de onderzoekers bepleiten dat aangesloten moet worden bij initiatieven uit het bedrijfsleven. Concrete projecten vormen een beter uitgangspunt voor het denken over aanpassing en vernieuwing van wettelijke instrumenten, want verschillende initiatieven vergen waarschijnlijk verschillende juridische oplossingen. Ter illustratie bespreekt zij juridische instrumenten ter bevordering van hergebruik en de inzet van alternatieven. Om hergebruik of recycling teweeg te brengen is veelal samenwerking tussen bedrijven noodzakelijk. De onderzoekers hebben gekeken naar de stolpvergunning, bijvoorbeeld voor een duurzaam bedrijventerrein. Volgens Uylenburg kleven daar nogal wat haken en ogen aan, wat gebeurt er bijvoorbeeld als een bedrijf niet in de pas loopt? Houdt de vergunning dan op te bestaan? Bovendien dreigt strijd met de IPPC-richtlijn. Op de korte termijn moet daarom de individuele milieuvergunning gehandhaafd blijven met daarnaast een constructie (privaatrechtelijk, evt. met publiekrechtelijke elementen) die de samenwerking bevordert.
Een andere stimulans is het uitruilen van milieugevolgen binnen of tussen bedrijven. Bijvoorbeeld: de luchtemissies nemen af maar daardoor neemt de geluidbelasting toe. Daartoe zou mogelijk het Alara-beginsel geherformuleerd moeten worden. Verder is ook volgens Uylenburg ruimte om te experimenteren nodig, echter niet in het wilde weg, maar naar aanleiding van concrete voornemens van een bedrijf.
Een ander aspect van duurzaam ondernemen is het stimuleren van het gebruik van alternatieve grondstoffen, energie, transport en eindproducten etc. Dit vergt een ruimer afwegingskader bij de vergunningverlening. Dit zou moeten door verbreding van de reikwijdte van de toetsing en de sterke binding tussen aanvraag en besluit te verlaten. Alleen dan wordt het mogelijk om alternatieven aan te dragen of voor te schrijven of een vergunning zelfs te weigeren als er voor een productieproces, of in het uiterste geval het product, een veel milieuvriendelijker alternatief bestaat. De Afdeling bestuursrechtspraak toont zich daarin echter vooralsnog zeer terughoudend (GEP-zaak, Hoogovens-zaak) .

4. Vanuit de ondernemers bekeken.
Jan van den Broek pleit ervoor om bij duurzaam ondernemen toch vooral ook rekening te houden met de economische en sociale aspecten van duurzame ontwikkeling. In het rapport gebeurt dat niet en dat maakt de gebezigde definitie voor ondernemers minder aantrekkelijk. Toch ziet hij de uitkomsten van het rapport als waardevol omdat het de vraag behandelt aan welke eisen de milieuwetgeving moet voldoen om het voor bedrijven mogelijk te maken systematisch hun milieubelasting te reduceren. Duurzaam ondernemen is een houding en kan niet door de wetgever worden afgedwongen. Voor ondernemers is duurzaam ondernemen echter niet alleen gebaseerd op idealisme maar ook op eigenbelang (kosten (het voorkomen ervan), reputatie, motivatie van medewerkers en aansprakelijkheid). Toch staat vast dat ook milieuwetgeving bijdraagt aan de invoering van schonere technologie. Van den Broek bekijkt de Nederlandse wetgeving en concludeert dat deze nauwelijks aansluit bij nieuwe ontwikkelingen zoals milieu-convenanten, bedrijfsmilieuplannen e.d.. Aandachtspunt is de mogelijkheid van een geïntegreerde benadering van milieu-effecten van een bedrijf waarbij o.a. gelet moet worden op bedrijfsinterne en bedrijfsexterne integratie, economische, sociale en internationale aspecten. Oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten zijn: één centrale milieukaderwet waarin alle versnipperde regelingen worden ondergebracht, één integrale milieuvergunning per bedrijfsactiviteit, meer aandacht voor Europese regelgeving, het kunnen betrekken van sociale en economische belangen in de afweging (alara verhindert dit) en aansluiting bij de belevingswereld van bedrijven (bijvoorbeeld regulering op concernniveau in plaats van inrichtingenniveau), toepassen van de ketenbenadering waarbij de totale milieubelasting in de keten kan worden geoptimaliseerd. Van eisen op productniveau is Van den Broek een tegenstander omdat daarbij aspecten als marktvraag en kwaliteit om de hoek komen kijken en afspraken daarover aan ondernemers zelf overgelaten moeten worden. Ook acht hij flexibiliteit erg belangrijk voor innovatie en efficiëntieverbeteringen. De praktijk moet daarbij ruim gebruik maken van (deels reeds bestaande) mogelijkheden zoals doelvoorschriften, vangnetbepalingen, de meldingsregeling, de raamvergunning en de mogelijkheid om prioriteiten te stellen bij het terugdringen van emissies.

5. De discussie
In de discussie krijgt de concern - vs. inrichtingsbenadering de nodige aandacht. Volgens mevr. Robesin (Stichting Natuur en Milieu) moet 'de inrichting' niet te snel uit het oog worden verloren, grote concerns behalen anders gemakkelijk voordelen ten opzichte van kleine bedrijven. Daarnaast vraagt zij zich af hoe het VNO de ketenaanpak ziet als men zegt geen regels voor producten te willen. Het product is toch het belangrijkste aangrijpingspunt voor ketenbeheer? Van den Broek geeft aan dat het VNO productregels niet als de enige mogelijkheid voor ketenbenadering ziet. Bedrijven zouden onderling moeten kunnen afspreken waar in de keten de grootste effecten behaald kunnen worden om de totale emissie te reduceren, daarbij hoeven niet persé regels aan producten gesteld te worden. Ook andere aanwezigen vragen om méér aandacht voor productenbeleid. Volgens Verschuuren is hieraan in het rapport wel degelijk aandacht geschonken. De onderzoekers merkten dat bedrijven in de praktijk bij het daaraan gekoppelde ketenbeheer veel belemmeringen ervaren in de houding van de overheid. Bijvoorbeeld: een bedrijf dat veel milieuwinst heeft gemaakt met een productinnovatie loopt de kans toch te maken te krijgen met een toezichthouder die valt over een residu in een putje. Dat staat dan in geen verhouding tot de door het bedrijf geboekte milieuwinst. Of een vervoersplan, dat van tafel geveegd werd omdat het iets meer geluidbelasting betekende.
Een van de aanwezigen wil weten hoe Van den Broek denkt over de door Uylenburg voorgestelde mogelijkheid om bij vergunningverlening af te wijken van de aanvraag. Van den Broek moet daar niets van hebben: "Als ik naar de bakker gaat voor een brood wil ik niet thuiskomen met een doos taartjes". Bij die werkwijze wordt namelijk geen afweging gemaakt met bijvoorbeeld economische factoren. Als de overheid wil reguleren moet zij dit doen door vantevoren, en niet bij de afweging bij de Wm-vergunning, het speelveld voor de ondernemer duidelijke af te bakenen. Volgens Uylenburg moet het echter toch mogelijk zijn om milieuvriendelijker methodes voor te schrijven als die in de bedrijfstak volstrekt normaal en gangbaar zijn, bijvoorbeeld bij Groen-Labelstallen. Het voorschrijven daarvan of het weigeren van de vergunning kan op dit moment niet. Achterblijvers dienen gestimuleerd te worden en niet slechts welwillende bedrijven. Daarmee wordt de beperkte wijze waarop de Raad van State de verruimde reikwijdte interpreteert aangesneden. Uylenburg ziet juist in de verruimde reikwijdte een goede mogelijkheid om iets te zeggen over gebruik van grondstoffen of de productiemethode. Je hoeft dan niet eens aan de aanvraag te komen. Michiels, (UU) is het met Uylenburg eens waar zij stelt dat de rechter de wet niet goed toepast. Je hoeft inderdaad niet aan de aanvraag te komen doordat tot de 'verruimde reikwijdte' uitdrukkelijk de milieubelangen horen die bij artikel 8.11 Wm afgewogen moeten worden: namelijk het zoveel mogelijk beschermen van het milieu. Dit vraagt om een kritische benadering van de Afdeling. Uylenburg vindt echter dat je met die verruimde reikwijdte niet veel opschiet, zolang de Afdeling de koppeling tussen de aanvraag en vergunning strikt blijft uitleggen, in die zin dat een wijziging in de grondstoffen betekent dat het om een andere inrichting gaat. Een oplossing zou het weigeren van een vergunning kunnen zijn. Vervolgens gaat de discussie over de stolp- of raamvergunning voor duurzame bedrijventerreinen. Volgens Uylenburg moet de individuele milieuvergunning niet te snel overboord gezet worden, mede met het oog op de IPPC-richtlijn. Verschuuren denkt dat toch gezocht moet worden naar een 'raamvergunning' met deelvergunningen voor elke inrichting afzonderlijk met daarbij een machtige partij (een eigenaar van het bedrijventerrein) die kan ingrijpen in het functioneren van deelnemers via afgesloten contracten. Vervolgens bespreekt men de noodzaak van uitwisselbaarheid van milieueffecten en de grenzen die je daaraan moet stellen. Alara zou daarbij voor de hele inrichting kunnen gelden met het vaststellen van begrensde mogelijkheden tot afwijking op deelgebieden. Ook de noodzakelijke experimenteerruimte wordt besproken. Nogmaals komt naar voren dat bedrijven het belangrijk vinden dat de overheid duidelijk maakt wat dan wel en niet mag, voordat een bedrijf plannen maakt. Volgens Uylenburg is het niet mogelijk om dergelijke randvoorwaarden in algemene zin vast te stellen en moet er toch bij concrete plannen aangesloten worden. Bovendien moeten derden kunnen meedenken over het vaststellen van die randvoorwaarden. Tot slot wordt gesproken over subsidieverlening als stimulans. Havekes (Unie van Waterschappen) noemt de Wvo waar financiële prikkels in de vorm van heffingen en subsidies al jaren gewoon zijn. Het bedrijfsleven is hier volgens Van den Broek in het algemeen niet zo voor omdat het vaak leidt tot het rondpompen van geld. Prikkels zitten op dit moment al in de markt en de overheid moet dat niet verstoren, zeker niet alleen Nederland. Daarmee wordt de discussie afgesloten. Het is moeilijk een conclusie te trekken of het zou moeten zijn dat er over dit onderwerp veel discussiestof aanwezig is, dat toonden de diverse interessante bijdragen en opgeworpen discussiepunten wel aan. De tekst van de inleidingen en de discussie verschijnt medio 2001 in de VMR-publicatiereeks.

mr. L. Albers (secretaris Vereniging voor milieurecht)